人口和计划生育依法管理工作新机制建设的探索与思考

□苟月仙

　　人口和计划生育依法管理是依法治国方针在人口和计划生育工作领域的重要体现，是落实计划生育基本国策的根本保障。在新时期人口和计划生育工作中，如何更好地稳定低生育水平，维护群众合法权益，通过建立人口和计划生育依法管理工作新机制，最终实现计划生育与经济社会各项事业的和谐发展是摆在我们面前的一项重大课题。

　　一、建立人口和计划生育依法管理工作新机制的重要性和必要性。

　　（一）依法管理人口和计划生育是加强民主法制建设的迫切需要

　　随着社会主义市场经济体制的确立和完善，社会主义民主法制建设进程的加快，人口和计划生育工作也必将产生一系列深刻的变化，这些变化需要用法律手段来引导和教育公民自觉遵守有关计划生育的法律法规，保护广大群众的合法权益；需要依靠法律的规范性来解决行政管理中的主观随意性、盲目性；依靠国家强制力来保障法律法规的正确执行，依靠法律对破坏计划生育的人和事进行打击和制裁。这一切决定了新时期人口和计划生育工作必须纳入依法管理的轨道。

　　（二）依法管理人口和计划生育是稳定低生育水平的重要保证

　　目前，我国人口由高出生、低死亡、高增长已过渡到低出生、低死亡、低增长的低生育水平阶段，我们的主要任务也由控制人口过快增长转变为稳定低生育水平。在这个阶段，靠单一的行政手段不可能完成稳定低生育水平的任务，必须采取综合治理的手段，以法律、行政、宣传教育、优质服务、社会保障等新机制来治理人口问题。这就要求我们的工作方法和工作思路必须进行转变，要依靠实行计划生育依法管理来促进低生育水平的稳定。

　　（三）依法管理人口和计划生育是从严治政的有效举措

　　行政机关是国家权力的执行机关，法律、法规的许多规定主要是通过行政机关执行的，要保证行政机关及其工作人员不变质，就必须从严治政，计划生育部门作为政府的一个组成部门，其管理与服务也不能游离于法制之外，其行为也必须纳入法制的轨道。那些不相信群众，固执地认为只有靠强迫命令才能搞好计划生育，离开“七个不准”的手段和方法就搞不好，甚至搞不了计划生育的想法是完全错误的，所以依法管理人口和计划生育就是要防止和纠正实际工作中存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象，解决人民群众在实行计划生育中的实际困难和问题，真正把育龄群众作为计划生育的主人，以人民的满意程度作为衡量计划生育工作的主要标准。

　　二、近年来人口和计划生育依法管理工作中存在的主要问题

　　（一）依法管理面临诸多政策性障碍。一是法律间存在冲突。比如《河南省人口和计划生育条例》中规定，对自觉实行计划生育的独生子女户多分一人份的责任田，但据了解，《土地法》中明确规定现有土地３０年不变，同时，也没有责任田这个概念；二是法律与当前工作不相适应。条例中的一些规定不切合工作实际，基层在具体工作中很难操作不能完全落实到位；三是部门间缺乏协调。如公安部门从国家到基层一再要求，公民入户不需查验任何计生证明，给计生部门征收社会抚养费带来一定难度。

　　（二）工作人员依法管理的观念淡薄。从整体的要求来看，各级计生部门都设置了计划生育法制机构，配备了相应的工作人员。但从实际情况来看，大部分执法人员难以适应当前形势的需要，主要表现在：一是基层执法队伍不稳定，人员更换频繁；二是执法队伍的系统培训不到位。虽然每年上级计生执法部门都要对下级执法人员组织多次培训，但绝大多数属于专业性培训，专业以外的相关法律法规涉及较少。

　　（三）对行政行为的监督制约机制不够健全。目前，由于对行政权制约、监督机制不够完善，导致仍有个别工作人员对待前来办事的群众存在推诿、扯皮、无故拖延等现象，如果此类行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，将会使群众的合法权益受到损害，从而影响政府形象。

　　（四）依法管理程序和制度不够完善。由于现如今个别制度或是陈旧，或是不完善，既不能适应新时期人口和计划生育依法管理工作的需求，又不能很好地满足群众的意愿需求，导致各级各部门难以全面、有效地解决在依法管理人口和计划生育工作中存在的实际问题，依法维权得不到全面落实。

　　（五）社会抚养费征收难度大。主要表现在：一是社会抚养费实际征收标准与应征收标准差距较大；二是对于无业市民、下岗职工、流动人口违反条例规定生育者，由于对此类人员缺乏有效的制约措施，再加上流动性较强，居住地点不固定，往往是迂回躲生，违法生育后很难发现，为社会抚养费征收带来了极大的难度；三是非婚生育、非法收养子女已成为新形势下计划生育工作发展的一个综合问题；四是“智慧”型和“愚昧”型违法生育处理难。“智慧”型对象往往违法生育后编造是捡养或帮亲戚带养，搞假证明搪塞，致使处理时难取证，“愚昧”型对象越穷越生，越生越穷，往往家里经济十分困难，对其经济处罚往往难以兑现，即便申请法院强制执行也无经济执行能力。

　　（六）政策落实不够到位。在生育政策方面，有的对农村独女户，任意放宽政策标准，对于符合生二胎条件的办证不及时，导致“人为”的政策外出生；在奖罚政策方面，计划生育优惠政策仍然存在落实不到位现象，比如，各职能部门制定的优先优惠政策过多，可操作性，货币化较少，落实积极性较差；在承诺服务方面，个别计生干部对群众办事不能及时兑现承诺服务，“小事”失于诚信；在康检制度落实方面，现行的单月康检制度与群众的康检意愿反差较大，普遍认为康检过于频繁，导致群众自觉履行康检义务的意识较差。

　　三、人口和计划生育依法管理工作新机制建设的意见及建议

　　（一）理顺体制，强化“职责”。明确县（市）、乡两级人民政府、司法机关、村（居）委会及各单位在人口和计划生育依法管理工作中的职责，充分发挥人口与计划生育领导小组的作用，健全完善部门之间的协作配合机制，定期分析、研究、协商人口计生工作。相关部门在制定出台相关政策措施时，能够统筹考虑，相互协调。善于整合利用社会资源，将有关部门的政策、资金、物质对计划生育家庭给予倾斜，创造有利于人口计生工作的社会环境。

　　（二）依法行政，规范程序。一是明确依法行政依据。人口和计划生育依法行政的依据是：“一法三规一条例”及《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》等相关的法律法规。二是明确依法行政的主体。全面贯彻落实“一法三规一条例”及相关法律法规，县（市）、乡两级人民政府及县（市）级计划生育行政主管部门是人口和计划生育工作依法行政的主体。三是明确依法行政的内容。围绕“一法三规一条例”规定，一方面是落实各项计划生育生育政策，另一方面出台规范性文件，无越权、侵权现象，符合法律法规规定。四是明确依法行政的程序。各业务机构要结合实际，规范服务生育证办理、成残病残儿鉴定、避孕节育免费、《独生女子父母光荣证》发放、流动人口《婚育证明》发放、节育手术并发症鉴定和处理、奖励和优待、社会抚养费和行政处罚及群众维权监督投诉举报等程序。五是确保依法行政的效果。群众的满意度明显提高，群众维权监督投诉举报回执率达１００％。行政机关及其工作人员依法行政的观念和能力明显提高。

　　（三）完善制度，严格执法。要建立健全行政执法主体制度、行政执法内容制度、行政执法程序制度、行政执法公示制度和行政执法案卷制度、行政执法效果制度、行政执法主体资格制度，规范计划生育行政执法相关程序和文书格式，确保计划生育行政执法主体合法、行政程序正当、文书和格式规范。严格执行一孩怀孕登记、二孩生育审批和社会抚养费征收等项制度，推行《计划生育服务手册》领取、《生育证》办理、《流动人口婚育证明》办理与审验“一站式”服务工作。依法维护法律赋予育龄群众的生育权、知情权和选择权。

　　（四）加强队伍，素质为先。一是提高领导干部依法管理的能力。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握“一法三规一条例”有关规定，学习计划生育相关法律法规，不断提高依法管理的能力和水平，把依法管理贯穿于人口和计划生育工作的各个环节。实行领导干部学法制度，定期或不定期对领导干部进行人口和计划生育依法管理知识的培训。二是提高工作人员依法管理的能力和水平。一方面建立计生工作人员学法制度。利用焦作市人口和计划生育教育培训基地，每年对计生工作人员进行两次系统的培训；另一方面加大人口和计划生育依法管理知识培训、教育和宣传，让每个工作人员知道依法管理的内涵。同时，结合行政复议、行政诉讼等案件有针对性地开展依法行政培训，提高他们知法、学法、用法的能力和水平，提高他们严格依法行政、维护公民合法权益的责任感，自觉做到秉公执法。三是完善计生工作人员依法管理情况考核制度，实行末位淘汰制，对年终综合考评成绩较差的，第一年给予警告诫勉，连续两年的予以解聘。四是营造依法管理、依法维权的良好环境。要采取多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会对人口和计划生育的关注度，积极引导公民依法维护自身权益，逐步形成与法制计生相适应的良好社会氛围。

　　（五）依法维权，双向约束。一是严格执行计划生育“七个不准”和“十个不准”，将具体内容向社会全面公开，自觉接受群众监督，并将执行情况纳入各乡（镇、办事处）年度人口与计划生育目标责任制考核，加大分值，严格奖惩。二是建立完善“六制”，即执法公示制、有奖举报制、服务承诺制、错案和执法过错责任追究制、行政执法评议考核制和社会抚养费征收备案审核制，将每个科室和各个乡（镇、办事处）计生部门的执法职责、办事程度公布上墙，将群众最为关心的一胎生育登记、二胎生育审批、办证程序和时限以及收费标准等，面向社会全面公开，并实行承诺服务。三是在明确收费项目、标准和依据以及统一收费票据的基础上，加大部门联合监督检查力度，发动群众踊跃举报，特别是乱收费、乱罚款、收受贿赂、玩忽职守等行为进行检举揭发，并施以重奖。对计生工作人员弄虚作假，失职渎职、超越职权、滥用职权等破坏计划生育行风建设的行为，一经发现，严肃查处，绝不姑息廷就。

    （六）强化监督，落实责任。从完善监督机制，落实责任追究入手，狠抓“五项”监督、落实“三项”责任。“五项”监督即：一是实行社会评议制。制定人口和计划生育政务公开制度，将办事权限、办事程序、收费项目标准、违法责任追究公示，主动接受监督。二是实施人大、政策监督制。每年向人、政府汇报“一法三规一条例”贯彻执行情况，认真查处人大常委会、政府批转的群众来信案件，认真办事人大代表有关人口和计划生育的提案，积极参与配合查处计划生育行政复议案件。三是实施司法监督。按照法律程序参与应诉和诉讼案件。四是实施内部监督制。市人口计生部门建立有效的内部监督机制，定期、不定期对人口和计划生育依法管理工作进行评估和检查。五是加强群众监督、媒体监督。认真办理群众给权信息需求回执，正确地待媒体通报，认真排查、依法办理。“三项”责任即：一是健全人口计生行政执法责任制，明确执法主体，规范执法内容，界定执法权限、范围和岗位目标任务，形成结构合理、配置科学、程序严密、监督有效的行政执法运行机制。二是强化行政絷地过错责任追究。驿执法过错在内容界定、责任划分、承担形式和追究程序等方面内容进一步细化，对执法过错及时纠正。三是强化行政不作为责任追究。结合群众维权投诉，严格落实行政不作为责任追究制，对滥用职权、方法粗暴，侵犯群众合法权益的干部和行政不作为的部门，严格按照规定落实责任追究，保护行政执法相对人的合法权益，维护计生法规的严肃性。

　　（七）突出难点，重点“突破”。在征收中必须坚持做到“六严格、一体现”。“六严格”即：一是严格征收主体。征收前首先对征收主体验明“证”身，明确征收主体是县级计划生育行政部门，也可以委托乡级人民政府或城市街道办事处征收，征收者要持证上岗，挂牌征收。二是严格执行“七不准”，坚决杜绝非法关押和不经法定程序以群众财物抵缴社会抚养费的行为发生。三是严格执法程序。要严格按照立案、调查取证、作出征收决定、制作征收决定书，申请法院强制执行程序进行。四是严格征收标准。必须按照《条例》规定征收，不得随意提高或降低标准或自增收费项目。五是严格落实党政纪处分。地违反生育政策的党员干部和国家工作人员的处理决不手软，落实经济处罚的同时，严格落实党政纪处分。六是严格收支两条线。实行征收分离，所征抚养费全部上缴国库，计生部门不和抚养费“见面”，杜绝挪用、贪占等不法行为的发生。“一体现”，即体现“人性化”征收，对于已征收的，实行“回访”制，对当事人一次性缴纳有困难的，征收部门应当与其签订缓交合同，并按合同及时征缴。

                      （作者系孟州市人口计生委主任）