改革行政事业单位国资监管的探讨

□ 申相臣   林素月

    党的十六大把深化国有资产管理体制改革作为经济体制改革的一项重要任务，十六届三中全会和五中全会明确提出“要建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”，但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产，对行政事业资产却关注不够，存在着监管部门职责不清、权限不明、疏于管理等问题，使得行政事业资产监管比较薄弱。因此，改革和创新行政事业资产管理体制，对于强化国有资产监管工作，提升行政事业和城市资源性资产监管水平有着重要意义。

　　一、改革和创新行政事业国有资产管理体制势在必行

　　（一）完善社会主义市场经济体制的要求。建立和完善社会主义市场经济体制，实现公有制与市场经济的有效对接，不仅要求企业经营性国有资产管理体制的改革，也要求行政事业性国有资产管理体制的改革。但是，改革开放以来，我国行政事业性国有资产管理体制的改革，长期滞后于经济体制改革和行政事业单位管理体制改革的进程，与社会主义市场经济的总体要求已不相适应。例如，普遍存在的行政事业性国有资产“非转经”现象，既影响了市场对资源的配置效率，滋生了腐败，也妨碍了市场机制的正常运行。因此，改革传统的行政事业性国有资产管理模式，已成为当前我国进一步深化改革、完善社会主义市场经济体制的客观要求。

　　（二）建设公共服务型政府的要求。我国行政管理体制改革的内容之一就是要推进政府职能转变，按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。政府部门要为市场主体提供公平竞争的环境，不能再包揽过多事情，为权力和资产寻租提供机会。新的行政事业性国有资产管理模式，一要改变政府既当管理者又当经营者，既当“裁判员”又当“运动员”的错位行为，促进政府职能“归位”，避免公共管理部门滥用资源配置权与民争利，促进公平、公正市场竞争环境的形成；二要有利于政府公共管理部门从不该管、也管不好的事务中解脱出来，集中精力做好该做的工作，办好该办的事情，降低行政成本，提高行政效能。

　　（三）建立和完善公共财政体制的要求。建立公共财政是我国财政体制改革的重要目标。公共财政的基本职能是资源配置、公平分配和稳定经济。也就是说，公共财政是公平、公开、公正分配资金的财政，是为市场提供公共服务的财政，是社会公众的财政。然而，目前我国的公共财政体制还存在诸多问题。概括起来说，就是公共财政在众多领域存在着“越位”和“缺位”现象。一些本该由市场调节、自我发展的竞争性和经营性领域，财政没有及时退出；而本该由财政供给的义务教育、社会保障、公共设施建设等项目又得不到充足的资金保证。例如，行政事业单位拥有的宾馆、饭店、培训中心等大多是由财政资金建设，有的维修、更新改造资金也还要财政解决。而这部分资产基本用于营利性和竞争性活动，提供的不是公共服务。公共财政过多地介入市场竞争领域，不但违背了公共财政的本来目的和用途，而且会对民营资本产生很大的“挤出效应”，破坏市场竞争的公平环境。另一方面，按照建立公共财政的要求，当前财政改革主要围绕细化预算编制、实行部门预算、国库集中收付、实施政府采购等内容展开。这些改革，都对行政事业性国有资产管理体制的构建提出了更高的要求。如行政事业单位占有资产数量的多寡，对预算分配有着重要影响，要提高预算编制的科学性，就必须把行政事业单位国有资产的运行结果体现在部门预算之中，否则，预算编制的信息就不完整、不准确、不真实，预算编制的科学性和合理性就难以提高。另外，只有制订合理公正的资产配置标准，通过量化指标和价值分配，体现单位的行政运行成本，才能在编制部门预算与细化预算时依据确凿，切合实际。

　　（四）国有资产管理现状的要求。科技部部长徐冠华不久前在四川某次座谈会上坦承，中国科技资源浪费惊人：大型科研设备利用率只有２５％，而发达国家的平均利用率是１７０％。他还举例说，某种卫星接收站，美国只建设１６座就足够全国使用，而中国两年前就已有了３０座，仅北京就有８座，且中国今后还计划再建５０座。事实上，这种因重复建设或重复购置而带来的财政资金浪费和国有资产流失，在地方、其他领域和部门也不鲜见。这种现象，从本质上暴露了行政事业性国有资产管理体制上的弊端，集中反映了长期以来行政事业性资产监管体系的落后。

　　（五）提高资产使用效率的要求。在部门占有即为部门所有的旧的行政事业性国有资产管理模式下，由于资产权属不明，导致管理失控、监督薄弱，所有者“虚位”、使用者“越位”，资产使用效率低下，国有资产流失的现象时有发生。创建新型的行政事业国有资产管理模式，一是要有利于明晰产权，解决出资人不到位的问题；二是要有利于减少部门之间相互攀比和资产重复购建的问题，促进资产优化配置，提高资源使用效益；三是要有利于强化资产监督管理，防止国有资产流失和浪费。

　　二、我市行政事业性国有资产管理改革的实践与思考

　　经过多年积累，我市各级行政事业单位形成了大量国有资产。据年度部门决算报表统计，截至２００５年底，全市１３４２户行政事业单位资产总额８３．４亿元其中市直２４５户行政事业单位资产总额４５．８亿元。近年来虽然各级、各部门在资产管理方面做了大量工作，取得了一定效果，但由于长期疏于管理、体制不理顺、法规建设相对滞后等原因，资产管理工作仍存在不少问题，主要表现为：一是资产管理意识薄弱。一些单位和部门对资产管理重视不够，管理意识薄弱，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”现象。二是资产管理职责不明确。不少单位没有明确专门的管理机构和专职人员，特别是对下属单位的资产管理，基本上处于无人监管的局面。三是资产管理制度落后。目前我市执行的仍是１９９５年国家国有资产管理局、财政部和省政府制定的行政事业单位国有资产管理制度，这些规章制度主要针对的是资产的存量管理，而对资产的增量管理缺乏统一的规定，在资产配置、处置环节缺乏科学合理的审核协调机制，没有统一和可操作性的规章制度。四是资产监管不力，管理工作混乱。不少单位资产账实不符，存在大量的账外资产；资产管理与财政预算管理结合不够，资产配置苦乐不均，超编、超标现象严重；资产处置随意，报废、报损不履行审批手续，资产流失严重；资产使用效率低，闲置浪费现象比较普遍；对外投资不履行审批程序、擅自将非经营性资产转为经营性资产。针对上述问题，结合我市国有资产管理体制改革的现状，我们认为，我市目前应充分发挥财政、国资统一领导合署办公的体制优势，逐步建立起以财政国资机构为监管主体、资产预算编制与执行相对分离的行政事业资产占用编制制度、资产购建预算审批制度、资产使用效率评价制度和科学、公开、规范、统一的资产处置制度。具体思路是：

　　（一）以财政部门为主导。以财政部门为主导，把工作重点转移到行政事业单位国有资产管理的政策研究、制度制定、监督检查、重大资产变更审批和资产管理信息系统建设等方面，抓大事，有所为。但行政事业单位国有资产管理是一项复杂的工作，既包括相关政策和规章制度的制定、大项资产的构建和处置的审批控制等综合管理，又包括清查统计、审批事项的初步审核等具体管理，还包括资产的日常使用管理。因此，财政部门可根据情况适当地将一些职责委托给相关机构来完成，形成多层次、合理分工的模式。

　　（二）建立专门化的管理机构。建立隶属于财政部门的专门化的国有资产管理机构，是搞好行政事业单位国有资产管理的前提，也是国际模式和国内探索的一条重要经验。因此，目标模式中，必须健全行政事业单位国有资产管理的行政机构，并确保机构、编制、职能、人员四到位。同时，要加强行政事业资产管理干部队伍的建设，加大干部的培养和培训力度，加强业务交流，造就一支有事业心、有开拓精神、有较高业务素质和政治素质的行政事业资产管理干部队伍。

　　（三）实施集约化管理。产权集中管理、收益专户管理、“非转经”资产统一运营，是各地改革成功的重要经验。这样有利于打破我国多年来形成的“部门所有制”、“单位所有制”等弊端，有利于提高管理效率，符合我国的特殊国情。产权的集中管理，可以统一更名到财政部门授权的资产管理或营运机构名下，也可以不进行更名，而是将产权证统一由财政部门或由其授权的机构保管。对于资产收益和非经营性资产处置收入，应该按照“收支两条线”的原则，全部缴入行政事业资产财政专户管理。对于“非转经”资产，应该由财政部门或其委托、授权的机构或公司进行统一运营。

　　（四）实行规范化操作。具体办法如下：

　　１、在配置环节要建立科学合理的资产占用编制制度和资产购建预算制度。财政部门对行政事业单位的资产构建需求进行审核时，支出科室主要从资金角度进行审核，资产管理科室主要从单位国有资产占用的现状、编制、规定的配置标准以及其履行工作职能需要的角度进行审核，这样可以实现均等化合理配置资产的目标。

　　２、在使用环节要建立资产调剂制度。对于各行政事业单位需要新构建的资产，首先要考虑能否从现有资产中调剂。在对行政事业单位资产进行全面清查的基础上，开展闲置资产的申报、登记和评估定价，在采取必要的行政手段的同时，也可以按照有偿转让的原则进行调剂，促进行政事业单位资产的优化组合。

　　３、在资产处置环节要实行阳光操作。在出售行政事业单位国有资产时，要采取拍卖、招投标等公开交易、公平竞争的办法进行。资产出售行为的政策制定和宏观管理以财政部门为主，资产出售的具体事宜可以由财政部门直接完成，也可以委托其他单位或机构完成。对于行政事业单位国有资产报废、报损，应根据现行规定履行严格的审批手续，避免出现“假报废，真转移；假报损，真多占”等问题。

　　４、改进和加强“非转经”资产的管理。一是要坚持严格的报批制度。行政事业单位拟将占用的国有资产对外投资、出租、出借和担保的，都要进行严谨的论证，并提出申请，报同级财政部门审批；二是要坚持有偿使用的原则。依其实际出租、出借和提供担保的国有资产评估值为计费依据，收取租金和费用。租金和费用的收取标准，原则由财政国资管理部门通过市场竞价或询价方式确定。“非转经”所取得的收入，行政和全供事业单位应全额上缴财政专户，实行“收支两条线”管理；非全供和自收自支事业单位应纳入单位预算，统一核算，统一管理。

　　（五）实施信息化管理。信息化建设能够提高国有资产管理效率，有利于及时发现闲置资产，促进国有资产的调剂或调配，优化国有资产配置和分布，提高国有资产的利用率，保证国有资产的安全。因此，探索建立科学、高效的行政事业性资产动态监管信息系统，全面动态地掌握行政事业单位国有资产占有使用情况，是行政事业单位国有资产管理目标模式的最基本组成部分。行政事业单位国有资产管理信息化建设应切合实际，要通过开展全面的财产清查登记工作，建立起规范的、分层次、分类型的行政事业单位国有资产台账，进而利用金财工程建立起行政事业资产监管电子信息系统，全面动态地反映行政事业单位国有资产的存量及分布，为行政事业资产构建预算的编制、闲置资产的调剂、资产利用效率的评价，以及从源头上杜绝擅自“非转经”现象的发生提供技术支持。

　　（六）实施依法管理、综合管理。构建新型的行政事业国有资产管理体制，应改进管理方式，规范基础管理工作，注意发挥市场机制在资产管理中的基础性作用，从单纯依靠行政手段管理的方式向综合运用经济手段、法律手段管理的方式转变。法制化是市场经济的基本特征，是资产管理的必然趋势。目前，我国的行政事业性国有资产管理改革尚在探索之中，管理体制不理顺、制度不健全、不规范的问题十分突出。为此，必须按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的管理体制，依据财政部制定的全国性的行政事业单位国有资产管理办法，尽快制定出切合我市实际的具体实施办法和细则，对行政事业单位国有资产实施依法管理、综合管理。 　           责任编辑  张喜科