依法行政与构建和谐社会问题研究

□ 冯立新

和谐社会是人类自古以来孜孜以求的一种理想社会，然而，只有当人类进入法治时代，通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效高速的法律机制，才能真正实现整个社会的安定有序，在人与人之间形成一种稳定性、确定性和规则性的良好状态。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于行政法所调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。我们不难看出，政府作为这对关系的主要主体，在利益协调中处于非常重要地位，它的行为好坏都将直接影响公共利益关系的变化和发展趋向，并最终影响法治和和谐社会的进程。为此，我们必须从构建和谐社会的内在要求出发，对现行行政法制观念及其制度实行根本性改革，不断提高政府依法行政水平，建立高效、廉洁的法治政府。

　　一、依法行政的实质是社会主义和谐社会内核的本质要求

　　关于什么是和谐社会，胡锦涛总书记有精粹概述，即“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。可以看出，将“民主法治”放在社会主义和谐社会首条位置，是具有深刻含义的。因为，从某种意义上说，和谐社会就是法治社会。和谐社会并不是那种你好我好大家好、不分是非好坏大家一团和气的社会。正像一个人四肢或五官错了位，或血脉紊乱，就不是一个健康的人；一个社会不能有序运行，就谈不上是一个和谐社会。所以，运行有序是一个社会和谐的最基本的特征。要有序运行，对于这个社会的人来说，就要有一定的行为规范，要遵守一定的规矩规则。而法，就是一个社会“最大”的规则，也是规范人们行为的最基本的规矩。因此，一个和谐社会，一定是一个法制健全的社会、一个大家都自觉遵纪守法的社会。社会主义的本意就是它是一社会为本位的社会，是共同的、互助的、和谐的社会，是以公平正义精神为灵魂、为引领的社会。而法律恰恰就是人类的公平正义之术。

　　依法行政的本质在于政府必须依法行使行政权力或从事行政管理活动。对此概念，我们也可以像理解“依法治国”的概念一样，从多个层面来理解。依法行政是一个综合性概念，它不仅指政府依法办事这一工具状态，还可理解为制度、操作原则、程序以及观念等。依法行政从实质意义上来理解，就是切实保护公民权利，规范政府行为。因而，人们又称之为“行政法治”。

　　社会主义和谐社会的内核从本质上说，是要让民主和法治的光芒照耀到每一个普通群众身上，内和外顺，协调和睦。依法行政是建设和谐社会、法治社会的重要过程。它要求整个国家以及社会生活均依法而治，特别是依法治权、治官，即管理国家、治理社会，是凭靠法律这种公共权威的普遍、稳定、明确的社会规范，而不是靠任何人格权威，不是靠权力者的威严甚至特权。它要求法律至上，树立崇高的法治权威作为基本原则；法律是公民行为和政府活动的最终导向，是规范和裁决人的行为的最高标准和终极力量；使每个社会成员都共同受法律的保护和约束，任何人或任何组织都毫无例外地受法律的规束和恩惠。

　　二、现阶段我国依法行政与和谐社会建设相脱节的几个主要问题

　　（一）制度建设方面存在的问题

　　为实现依法行政，必须加强相关法律制度的建设与创新，在这方面，江泽民同志在党的十五大所作的报告就已为我们提供了一个总体思路和方向：“加强法制建设。坚持有法可依、有法必依、执法必严，违法必究，是党和国家事业顺利发展的必然要求。加强立法工作，提高立法质量，到二0一0年形成有中国特色社会主义法律体系。维护宪法和法律尊严，坚持法律面前人人平等，任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”然而，就现实而言，我们在制度层面确实还存在诸多问题：

　　首先，从立法方面来讲，虽然我国近十几年来加快了立法速度，立法驶入了“快车道”，但问题也较突出，如立法的无序与不法，立法追求数量和速度而质量粗糙、漏洞颇多，法律、法规及规章之间冲突问题严重，立法存在较强的部门利益或地区利益之争，等等。有鉴于立法方面存在的问题，我们不仅要强调“有法可依”，而且还要强调所依之法的质量，否则立法本身都存在问题，又如何要求行政机关和司法机关去执行法律和遵守法律呢？

　　其次，在执法方面，突出地表现在法律没有有效的实施，法律的效力没有真正能够实现。一方面，不依法而无视法的规定；另一方面难依法。有法不依，等于无法，甚至比无法的影响还要坏，因为它破坏了社会主义法制的尊严和权威。

　　第三，在司法方面特别是行政诉讼制度方面，它还未能完全发挥对行政活动进行事后监督的作用。这种现状除立法本身的有关规定不完善、制度不健全、审判人员的素质和观念外，法院的地位也是影响这种监督作用的重要原因。因此，司法的公正性还有待于进一步加强，诉讼体制、诉讼制度还须进一步健全。

　　（二）法制观念滞后

　　现实中的观念特别是一些行政机关工作人员的观念与法治的要求是不相适应的，一些观念对法治是非常有害的。实现法治的观念或思想障碍主要表现在：（1）人治观念。一些领导人往往把自己摆在了超越法律之上的位置，认为法律只管老百姓，自己可以不受法律的约束，从而无视法律的规定。（2）法律工具主义观念。将法律仅视为一种治人的工具和手段，而不是法律的目标价值观念。（3）无视法律规定的观念。这些看法实则是没有将法律视为至上的地位，从而在实践中先行动后立法，如法律不成熟的先搞法规，法规不成熟的先搞规章，规章不成熟的先搞规范性文件；或者法律已有规定认为其碍手碍脚的则可弃之不用。

　　（三）依法行政中几个突出问题

　　1.情和私利的介入。在依法行政的现实中，有种种非法律的因素渗透于行政活动之中，突出地表现在私情与私利两个方面，从而使得行政这一典型的公务活动与各种私利或私情不分。在公共法律生活中产生了“私人化”倾问题，私人关系引入了公务活动，“公共关系”成为公共生活中的私人关系。如“公事私办”、“私事公办”、“公私兼办”等。

　　2.随意行政、行政习惯的介入。目前，在行政方面，较普遍地存在着这类现象，如行政执法方面，往往是专项执法、综合执法、联合执法、打人海战等。专项执法、联合执法等，是行政执法中被习惯采用并被认为是有效手段，但它同时带有整治性（但这种整治往往是作为一种任务来完成）和随意性，经常是组成联合执法小组共同采取行动。通过分析可以看出这些执法方式存在很多弊病。如打击走私，在重点专项打击时可谓成绩显著。那么，既然走私现象如此严重，平常为何不严格查处？走私现象严重所产生的原因也许是多方面的，但也说明了海关在平时的执法过程中有严重失职之情。执法必须常备不懈、持之以恒、符合法定程序；至于综合执法、联合执法等，则明显与权限划分原则相抵触。

　　3.规避法律的介入。执法者在法律适用活动中必须严格遵循法律的规定，依法办事。这是执法者的职责，是依法行政的基本要求。但是，在现实中，不仅百姓存在积极或消极规避法律规定的情况，而且，行政机关及其执法人员在执法活动中也普遍存在规避或抵制法律实施的情形。这种“逃法“现象是与依法行政的要求背道而驰的。规避法律在现实中的表现是多种多样的，往往是利用现有法律制度的欠缺或者以一种消极的心态被动守法，而不是自觉自愿、积极主动地实施法律以及保障公民的合法权益。“逃法”如果以其是否合法来认定的话，大部分都同时表现为违法，也有一部分表面上看去是属于合法行为但并不能为法律所积极提倡，也应归属于违法范畴。因为，“逃法”本身的存在就表明了它与法律的目的、精神相违背。

　　4.违法行为的介入。目前，各级行政机关都在不同程度上存在着这种或那种违法行政现象，每个行政管理领域都或多或少地有违法情形发生。如按其表现形式来看，就有行政越权、行政侵权、滥用职权、不履行法定职责、违反法定程序等等。一般来说，行政机关及其行政公务人员的法律素质较高且重视和强调依法行政的地方或领域，违法行政的现象相对较少；反之，违法行政现象就会较严重。

　　三、提高依法行政能力，努力构建和谐社会

　　（一）建立健全依法决策、科学决策、民主决策机制

　　政府的行政决策要走向法制化，就要坚持依法决策、民主决策和科学决策，要进一步明确权限，完善和遵守决策程序，建立健全政府行政决策制度。一是建立重大问题集体决策制度。政府的所有重大决策，尤其是关系人民群众切实利益和社会经济全局利益、长远利益的决策，要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。二是建立专家咨询和论证制度。在经济建设、社会事业发展中，对专业性、技术较强的重大事项，要有相关行业的专家和法律专家参与，进行专家论证、技术咨询、决策评估；同时要有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制。三是建立社会公示和听证制度。凡涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛听取社会各界意见，政府要定期同人大、政协召开联系会议，充分听取人大代表、政协委员意见，自觉接受监督；凡涉及行政相对人切身利益的重大问题，要向社会公示并举行听证会，听取意见和建议。四是建立决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，创建决策责任追究制度，实现决策权力与决策责任相统一，对超越法定权限，违反法定程序，损害国家、集体和公民合法权益的决策行为，要追究决策者的党纪责任、政纪责任和法律责任，避免行政决策的随意性，促使决策者在做决策时更加谨慎、更加全面的考虑问题，从而做到依法、科学、民主决策。

　　（二）提高行政立法的民主化和科学化程度

　　一是要建立健全民主参与机制。在立法上，我们应加大立法的民主化和公开化程度，提高法律的民意含量。如果没有民主的参与机制，没有法律出台之前的草案公布、广泛征询意见和听取意见等的民主程序，这样的法律也会难以实施，就不具有“民意”或“公意”。同时，在扩大立法的民主化程度时，还必须加强立法的科学化程度。法律应与社会现实生活相一致，与社会的客观规律相适应，而不能具有盲目性和反科学性。

　　二是坚持法律优先、法律保留原则。现代法治的核心是依法行政，即行政权依据法律而行使，而法律优先原则和法律保留原则是依法行政的重要内容，也是确定行政立法权限的原则。

　　法律优先具有以下含义：第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。同样，凡是上一位阶的法律规范已经对某一事项作出规定，下一位阶的法律规范不得与之相抵触。第二，在法律尚未规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。同样，在上位阶法律规范尚无规定，下位阶法律规范作了规定时，一旦上位阶规范就此事项作出规定，下位阶规范必须服从。

　　三是法律法规的生命力在于其质量。没有高质量的法律体系是难以实行法治的。因此，从现实出发，我们一方面要加快立法，但又要避免操之过急，在加快立法的同时又不忽视提高立法质量，在讲求立法质量时又不影响其进度。当然其中质量是主要的，切不可以数量而牺牲质量。

　　（三）规范执法行为

　　1.强化对执法的监督机制

　　应建立对滥用权力、违法行使权力的制约监督体制，从而矫正违法和规避法律的现象，确立宪法和法律至高无上的权威地位。这方面的制度如可建立违宪审查制、独立公正的司法审查制度、立法监督制度、舆论监督制度、行政系统的自我制约机制等等。

　　2.加强法律教育，提高执法者的素质

　　随着行政法治化的程度越来越高，法律对行政机关和行政公务人员的要求也越来越严。与之相适应，要求行政公务人员除具有丰富的文化修养、道德修养和知识水平外，特别要求行政公力人员具备丰富的法律知识和纯熟运用法律的技能。而法律知识的获取和运用法律的能力大多是通过法律教育和法律培训方法等进行的，法律教育和培训（综合性知识的教育）有利于提高行政公务人员的法律素质、政治素质和业务素质等。法律知识掌握的多少和理解程度，直接影响着行政机关和行政公务人员的行政行为的质量和是否合法问题。行政公务人员一旦拥有了丰富的行政管理知识、专业知识、法律知识和法律运用技能（如逻辑推理能力、判断能力、识别能力、运用证据能力等），就具备了正确、依法行使行政权的前提条件。因此，我们必须强调和重视对行政公务人员的教育和培训。当然，教育和培训的方法应是灵活多样的而不是死板的教条式教育，应坚持理论与实际相结合、学习和接受法律知识与个人利益相结合等。

　　（四）更新执法理念，严格依法行政

　　1.确立宪法和法律至上的观念

　　宪法和法律必须具有至高无上的地位和权威，一切国家机关、团体、组织和个人都必须服从和遵守。没有宪法和法律的权威性，甚至在改革时期可以无视和突破宪法和法律的规定，这绝不是实现法治和依法行政的途径。确立宪法至上、法律至上是依法治国和依法行政的关键。为此，必须培养人们的敬法守法精神，形成一种良好的守法文化氛围。当然，培养这种敬法守法的精神和法治文化，是一项比制度建设更为艰巨的任务，但这也是我们必须为之而努力的使命。

2.树立“权利本位”观念，克服“权力本位”思想

　　就我国目前情况来看，权利本位的法律理念已基本确定，但我国传统的义务本位、秩序本位的观念影响是深远的，在我国的法律建设和法律实践中，仍然发挥着潜移默化的作用。在法律实践中往往会有意无意的把法律作为维护社会秩序的工具，立法、执法的出发点是如何使国家权利得到实现，如何实现管理，而不是更好的提供服务。在公权与私权的关系上，更多的表现为国家借助自身对于资源的占有，支配性地位来保证公权利的实现。忽视公民私权的存在，缺少对公民程序性权利的关注。因此，在法律实践中要进一步摆正公权于私权的关系，要寻求维护社会秩序和保障公民权利的最佳结合点和有序的协调统一。要大力培养公民的法律意识，逐步改变义务本位的观念。

责任编辑　张喜科