以改善民生为重点加强社会立法

□杜娟娟

内容提要：十七大报告提出要以改善民生为重点加强社会建设，而我国社会立法滞后的现状已成为构建社会主义和谐社会的瓶颈。因此，加强社会领域的立法将成为我国立法的重点。

关键词：社会立法；民生

作者简介：杜娟娟（1979－ ），女，河南博爱人，中共焦作市委党校讲师。

一、我国社会立法的现状以及原因分析

社会法是调整有关劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律规范的总和。其目的是为了维护社会弱势阶层的生存及增进社会整体的福利。现代意义的社会法起源于19世纪的英国和德国，并逐渐盛行于西方发达国家。进入20世纪后，国际法学界明确提出了社会法这一法律类型，并认为它是介乎公法与私法之间的“第三法域”。但在相当长的历史时期内，社会法在中国一直是个极其陌生的概念，仅仅是少数学者的“研究专利”。1998年，九届全国人大常委会诞生后，成立了“有中国特色社会主义法律体系”专题研究小组，该小组的一个重要贡献是将我国法律体系划分为七个部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。至此，社会法的概念终于浮现出来。尽管在法律体系架构中已明确了社会法的地位，但在立法实践中，社会法与高歌猛进的经济法却形成了巨大反差。依据由全国人大常委会法制工作委员会编纂的《中华人民共和国现行法律分类目录》，截至2007年2月底，包括现行宪法在内，我国现行有效的法律共223件，其中经济法54件，占24.2％，社会法13件，仅占5.8％。在地方立法层面，经济立法与社会立法畸重畸轻的现象更加明显，一些地方的经济立法甚至占据了半壁江山。

经济立法与社会立法为何“一条腿长、一条腿短”？原因就在于，在以往的改革发展过程中，“以经济建设为中心”成了统治性思维，无形中忽略了“社会的公平正义”，这种价值取向必然反映在立法领域。经济立法可以直接保障和促进生产力发展，可以产生GDP，出政绩。立法投入少而产出多，执法成本低而经济效益高，方方面面很容易产生立法积极性。而社会立法需要付出经济、服务、管理等资源，在经济发展水平还不高、政府全力发展经济的情况下，大力发展社会立法缺乏相应的物质基础、经济资源，也缺乏立法的动力和积极性。此外，经济立法的需求量在客观上要多于社会立法，而一些社会法特征不太明显的立法，还因“社会法无足轻重”等惯性思维的影响，被归入了经济法、行政法等法律部门。这些因素，都导致了社会立法的寥落。

二、加强社会立法的客观要求以及现实条件

从整体立法格局观察，我国经济法、行政法、刑法等部门法已相对完备，民商法虽然一度滞后，但经过立法机关近些年的着力推进，公司法、证券法等民商基本大法不仅已浮出水面，而且还审时度势地数次修订。但是，进入上世纪90年代后，城乡差别、贫富分化、“三农”问题、下岗失业、劳资冲突、教育乱收费、看病难与看病贵、食品及药品安全、生产事故等一系列“社会病”开始显现，社会立法的缺失亦演变成构建和谐社会的制度瓶颈。

随着公民权利意识、民主意识的不断成熟，公平、正义已成为中国社会的核心价值，对人的生存权利、价值尊严的维护，正逐渐形成全体国民的共识。这种经各种民生问题汇聚而成的社会氛围，是社会立法最坚实的观念力量和人文因素。

在经济层面，经过二十多年的高速增长，政府财政收入大幅度提高，2007年已超过5万亿元。这意味着国家有能力更多地反馈于民，有能力提高社会立法的保障水平，这是社会立法不可或缺的物质基础。

更关键的是，随着“和谐社会”、“执政为民”、“以人为本”、“民生至上”等执政理念的兴起，执政者成为社会立法最强力、最高效的主导者。十七大报告明确提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设。社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。在十一届全国人大一次会议上，吴邦国指出，要以改善民生为重点加强社会领域立法，继续完善经济、政治、文化领域立法，积极推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系。

在社会意识、经济基础、执政理念等诸多合力的作用下，立法本身亦必然由“追求效率”向“社会公平”转型。而社会法的苏醒和勃发，也就成了水到渠成之事。在我国极为薄弱的社会法体系中，相对完备的是保护特殊群体权益的制度安排。目前，残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法、预防未成年人犯罪法等社会立法已先后面世，有的还适时作了修订。不过，在民生问题极为突出的现实语境下，社会法并不应该仅仅束缚于传统的疆界。有专家对社会法的定位是——为解决社会问题而制定的、具有普遍社会意义的、以社会利益为本位的法律，其目的是为了维护社会弱势阶层的生存及增进社会整体的福利。

三、着力加强以改善民生为重点的社会立法

从2002年起，“民生”议题已逐渐成为中国社会的主流话语，对教育、住房、医疗、就业等民生问题的关注和呼吁，日益成为“两会”上最强大的声音。而代表、委员的议案、提案，也烙上了越来越鲜明的“民生立法色彩”。有统计表明，2007年全国人代会收到的796件议案中，有794件属于法律案，其中大部分属于与民生问题息息相关的社会法类，与宪法相关法类、行政法类、民商法类等一起占到了全部议案的78％，这与以往经济法类占优的格局形成了鲜明对比。在地方立法层面，“民生法规”亦在蓬勃生长。在河南，全国第一部以维护农民工合法权益为宗旨的地方法规——《河南省进城务工就业人员权益保障条例》已审议通过；在广东，2008年实施的《广东省食品安全条例》，在全国率先建立“不合格食品召回制度”，为消费者提供全新的维权保障；在江苏，力图解决药品价格虚高、药品安全等问题的《药品监督管理条例》已通过。有统计表明，不少地方社会立法项目在立法规划中的比例，已由以往的5％左右猛增至50％至60％。

按照构建社会主义和谐社会的要求，着力加强社会领域立法。健全劳动和社会保障方面的法律制度，事关劳动者切身利益，事关社会和谐稳定，是社会领域立法的一个重点。2007年一年内，全国人大常委会先后通过了劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法，还审议了社会保险法草案。针对社会领域代表反映强烈的问题，全面修订义务教育法，将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，将实施素质教育写入法律，将义务教育均衡发展作为目标确定下来。修改妇女权益保障法，第一次在法律上明确实行男女平等是国家的基本国策。修改未成年人保护法，进一步强化家庭、学校、社会、政府的保护责任，突出未成年人受教育权。

这些都已经表明，我国已踏入社会立法的黄金期。“教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之安全网。”立法机关应该加强这些重点方面的立法工作。

1.进一步加强教育方面的立法

教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。要按照优先发展教育，建设人力资源强国的要求，加快制定和完善有关学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、继续教育、远程教育、教师队伍建设、鼓励社会力量兴办教育等方面的立法，促进现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成。

　　2.进一步加强扩大就业方面的立法

　　就业是民生之本。要按照实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业的要求，加快制定和完善有关支持自主创业、自谋职业的立法，有关职业教育培训制度和农村富余劳动力转移就业培训的立法，有关健全统一规范的人力资源市场的立法，有关就业援助制度的立法，有关规范和协调劳动关系，维护劳动者权益的立法等，促进实施积极的就业政策，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。

　　3.进一步加强收入分配方面的立法

　　合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要按照坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平的要求，加快制定和完善有关收入分配方面的立法。重点是保障和提高低收入者收入的最低工资标准立法，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制的立法。通过立法，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。促进深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入。

　　4.进一步加强社会保障体系方面的立法

　　社会保障是社会安定的重要保证。要按照以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的要求，加快制定和完善有关职工基本养老保险制度、农村养老保险制度的立法，有关城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度的立法，有关城乡居民最低生活保障制度、失业、工伤、生育保险制度的立法，有关社会保险关系转续、社会保障基金和基金监管的立法，有关优抚安置、残疾人保障、老年人权益保障、防灾减灾、健全廉租住房制度等社会救助方面的立法等，促进加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。

　　5.进一步加强基本医疗卫生方面的立法

　　健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。要按照人人享有基本医疗卫生服务的要求，加快制定和完善有关覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系的立法，有关重大疾病防控体系、突发公共卫生事件应急处置的立法，有关确保食品药品安全的立法，有关深化公立医院改革、扶持中医药和民族医药事业发展的立法，有关计划生育、妇幼保健的立法等，促进建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。

　　6.进一步加强社会管理方面的立法

　　社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。要按照最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素的要求，加快制定和完善有关社会管理体制、信访制度、社会组织建设和管理、流动人口服务和管理、安全生产管理、突发事件应急管理机制、社会治安防控体系、社会治安综合治理等方面的立法，促进社会管理的完善，维护社会安定团结。

责任编辑  任耀杰