加快建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系

□唐江莉

党的十七大报告明确指出，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”认真学习领会、贯彻落实这一精神，就必须加快建立健全与我国经济发展水平相适应的社会保障体系，从根本上解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

一、健全的社会保障体系是经济社会协调发展的必然要求

社会保障思想，古已有之。一般说来，社会保障制度是指国家和社会对生活困难的社会成员予以物质帮助、保障其基本生活的制度和措施。它是生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步的一个重要标志。19世纪80年代，世界上第一个完整的社会保障制度在德国建立，经过100多年的发展，它已成为现代国家一项不可或缺的社会经济制度。完善的社会保障体系包含着十分广泛的内容。它包括社会福利、社会保险、优抚安置、基础教育等。在这些内容中，养老保险、医疗保险和失业保险等为主体的社会保险制度是构成多层次社会保障体系的核心。

建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。改革开放29年的实践证明，建立和完善社会保障制度，是我国社会事业发展的重要组成部分，对于实现科学发展，促进社会和谐有着不可替代的重要作用。

首先，社会保障可以起到“安全阀”的作用。保障公民的基本生活，是社会稳定和经济发展的前提，也是社会保障最核心的功能。国家建立社会保障体系，就是保障人民群众在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本收入和基本医疗不受影响，无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的人民群众有生活来源，满足他们的基本生存需求，使他们老有所养、病有所医、失有所助，免除他们的后顾之忧，为人民群众筑起一道“安全网”。这不仅是经济发展和社会稳定的需要，也是人权保障的重要内容，是社会进步的体现。

其次，社会保障具有“平衡器”作用。目前，我国贫富差距过大，社会矛盾凸显的直接原因之一，是社会保障供给严重不足，社会保障只覆盖不到全部人口的七分之一，以农民为主体的大部分中低收入人群被排斥在社会保障之外，不公平的社会保障使城乡、区域、社会 成员之间收入差距越拉越大。以城乡差距为例，1978年我国城乡居民收入之比为2.47：1，2004年扩大到3.2：1，2006年继续上升到3.27：1，创下了城乡收入差距的“世界之最”。而社会保障制度，有收入再分配的功能，通过调节中高收入群体的部分收入，提高最低收入群体的保障标准，减少贫困，适当缩小不同社会成员之间的收入差距，使其保持在一个适度的水平。这样，不仅能够在一定程度上缩小我国目前城乡、区域和社会成员之间的收入差距，促进社会的公平正义，而且能够增加社会整体的福利水平。

其三，社会保障起着“助推器”作用。党的十七大报告着重强调，要把“促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。”目前，我国经济发展的“三驾马车”中，投资和出口一直增长过快，消费对经济增长影响太弱。根据国家统计局权威经济分析人士介绍，我国近年投资率高于世界平均水平的20个百分点，意味着消费率比世界平均水平低约20个百分点。因此，消费拉动经济增长的力度太弱，直接影响经济增长方式转变。分析人士认为，影响消费的因素有两个：一是收入，二是边际消费倾向。由于城乡收入增长低于经济增长，贫富差距大，尤其是大量老龄化人口“未富先老”。农民没有社会保障，他们的收入预期都不好，一方面消费不足，另一方面储蓄太高。因此，要让老百姓感受到经济增长的好处，提高消费对经济增长的影响力，建立完善的社会保障无疑是发展经济的重要选择。完善的社会保障制度，既有利于提高劳动者自身素质，促进劳动力的有序流动，一定程度上激活内需，激发我国经济的活力，推动经济更快地发展，又可以避免社会消费的过度膨胀，引导消费结构更为合理，平衡社会供需的总量，有利于防止经济发展出现波动，实现更好地发展。

其四，社会保障发挥着“稳定器”的作用。十七大报告指出：“社会保障是社会安定的重要保证。”近些年来，我国社会保障供给不足，保障水平过低，导致城乡、区域以及社会成员之间贫富差距过大，不仅严重影响人民群众消费水平的提高，影响内需的扩大，而且还严重影响经济增长甚至危及社会的和谐和安定。目前，我国有1.2亿进城农民工在城里无法得到住房保障、工资待遇不涨，连工伤保险都没有全覆盖，其生存状况已成为社会和谐、社会稳定的隐忧。完善的社会保障制度，能为劳动者建立各种风险保障措施，帮助他们消除和抵御各种市场风险，避免因生活缺乏基本保障而引发一系列的矛盾，从而维护社会稳定。此外，积极鼓励先富的人热心社会公益事业，帮助那些困难群体，也可以 融洽社会各阶层的关系，使社会不同阶层和谐相处，共同进步。

二、我国社会保障体系的现状及面临的新挑战

长期以来，党和国家一直高度重视社会保障制度的建设。在中央的持续关注下，我国社会保障制度建设取得了显著的成绩。目前，包括养老、失业、医疗、工伤和生育保险在内的社会保障体系框架基本形成。“十五“期末，全国参加养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险人数各为1.7487亿人，1.3783亿人、8478万人和5408万人。但也要看到的是，由于我国社会保障政策仍在转型过程中，因此依然存在缺少合理的制度安排、公平性严重失衡、总体目标相对模糊、法律与民意支撑太弱和管理体制分散等五大偏差，显示了在我国平均生产力水平较低，人口规模大，社会处于转型期条件下建立健全社会保障体系任务的艰巨性。

缺少合理的制度安排，特别是社会保障政策制度安排不尽完善。社会保障最重要的是制定政策，而我国在制定公共政策时对社会保障政策的政治、经济价值和目标不够明晰。有关专家认为：我国社会保障政策缺少合理制度安排的表现有三个。一是社会保障政策指向不具有覆盖全民的合理政治特征。例如社会保障制度的对象主要是城市居民，将城乡、工农等区域或阶层割裂开来；二是社会保障尚未取代GDP增长而成为各级政府首要的政治、经济、社会发展的目标；三是社会保障没有成为政府最大的经济性的财政支出。我国公共财政支出中社会保障支出不足15％，支出水平不足发达国家的一半，排在世界后头。医疗保障支出在世界卫生组织190多个成员中倒数第四。

公平性严重失衡。改革开放二十多年来，尽管我国经济增长很快，但不少人得到的保障却是“低水平、少覆盖”。社会保障落后于经济增长，这是一种不公平。而全世界都看得见的不公平，是七亿的农民这个最大群体没有或者很少享受社会保障。目前，从社会保障费用支出的情况看，占全国总人口80％的农民保障支出，仅占全国社会保障支出的11％，而占全国的20％的城镇居民，却占了80％的保障费用。

总体目标相对模糊。有人形象地比喻，如果社会保障目标是一只“兔子”，社会保障政策是一只“猎鹰”，“猎鹰”要始终围绕抓住“兔子”这个目标采取行动才对。目前的情况是，远期总体目标没有把全民保障考虑进来。近期目标中农民工作为社会保障焦点也未统一政策。各地都是自行做主，搞得很复杂。全国机关和事业单位的社会保障目标是什么，同样没有一个确定的方向。所以目前的社会政策既没有总体目标的统一规定性，也缺少猎取目标的机敏灵活性，“鹰”不知道要抓哪只“兔子”。因此，以建立符合国情、覆盖全民、全国统一的社会保障为总体目标，应成为社会保障政策调整的主要内容。

缺少法律和民意的支撑。目前在我国基层社会保障经办机构遇到的两个最大问题，是社会保障的扩面和基金征缴比较困难，原因是他们对个人、企业参保和缴费没有法律强制性。没有社会保障立法，统一和完善公民保障权利就难以保证。近些年来，一些民工工伤投诉案件，因保障法律欠缺，胜诉和赔偿十分艰难，使农民工的部分权益得不到有效保障。同时，社会保障政策制定缺少民意，许多老百姓没有参与，也是社会保障政策缺少支撑的原因之一。

管理体制高度分散。我国社会保障体制高度分散状况十分令人担忧。人口老龄化使我国养老风险很大，但目前统筹层次很低，有些地方是县级统筹，造成地区分割、企业与机关事业分割、劳动力就业市场分割。特别是在管理体制上，劳动部、民政部和卫生部等部门分别负责养老、低保和医疗保险等，与此相对应，社会保障经办机构将养老、医疗、失业等各成立一个中心，导致企业要多头应对征缴，这种现象全国十分普遍。另外，目前全国社会保障基金一半省份由税务部门征缴，一半是社会保障经办机构征缴，更能反映社会保障管理体制分散的严重程度。

与此同时，从长远来看，我国社会保障体系还将承受来自三个方面的巨大压力。

一是人口老龄化使老年人的养老、医疗、社会服务等问题更加突出。根据国际上60岁以上人口占10％，65岁以上人口占7％，就算进入老龄化社会的标准来看，我国已经跨入老龄化社会的门槛。目前，我国60岁以上的老年人口占总人口的比重已经超过11％，预计到2020年比重将升至16％，达到2.4亿人。我国养老保险长期实行现收现付制，没有留出积累资金。老龄化提前到来，意味着“未富先老”。我国社会保障制度面临着养老负担重、筹集资金难和医疗费用大等诸多挑战。

二是就业方式日益多样化使扩大社会保障覆盖面问题更为凸显。近几年，我国就业格局发生明显变化。全国职工中，有超过一半的人在非公有制企业工作，浙江、广东、江苏等省的比例还要高。然而，长期以来，相当数量的非公有制职工没有享受社会保障。在当前情况下，如何把这些人纳入社会保障的覆盖范围，是我们必须研究解决的问题。

三是城镇化进程加速给社会保障制度带来新问题。截止2006年底，我国城镇人口已达到57706万人，未来15年城镇化将进入快速发展时期，城镇人口将年均增加1300万人，这些新增城镇人口殛待纳入社会保障体系。另外，目前失地农民有4000万人，每年还有1亿多农民进城务工，他们已成为产业大军中的重要力量。而我国的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动力的需求，是一个重大课题。

三、建立健全我国社会保障体系的对策

针对以上状况，按照十七大报告精神，借鉴国际经验，加快完善我国社会保障体系应着重把握好以下几个方面：

第一，正确把握完善社会保障体系的原则。国际经验给我们的启示是，社会保障体系的建设必须与经济发展水平相适应。而我们要适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，必须合理确定保障标准和方式。应该看到，我国正处于社会主义初级阶段，生产力水平还不高，地区间、城乡间发展还很不平衡，国家提供的社会保障只能保证居民的基本生活需要，保障标准和水平只能随着经济发展水平不断提高而逐步调整，不能超出国家财政承受能力。

第二，进一步完善已有的社会保障制度。从国外社会保障制度的发展轨迹看，伴随着经济发展水平的不断提高，大都是先从直接从事生产的劳动者到全体劳动者（包括潜在的劳动者）再到覆盖全体国民这样一个保障顺序依次进行的。在具体保障范围上，又先以病、残、老及生育为主要内容，以后逐步扩大到失业者的生活保障、社会救济和社会福利等方面。结合我国目前经济发展的实际，加快完善社会保障体系，也应先从进一步完善已有的社会保障制度入手，即十七大报告提出的 “以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”。一是进一步完善城镇职工基本养老保险制度。基本养老保险制度是社会保障体系中的重要组成部分，也是整个社会保障体系中一项最基本的内容。进一步完善基本养老保险制度要着力逐步做实个人帐户，还要逐步提高基本养老保险社会统筹层次，实行社会统筹和个人帐户相结合。二是进一步完善城镇职工基本医疗保险制度。基本医疗保险是关系人民群众生命安全的一个重要保险制度，进一步完善基本医疗保险要全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设，把基本医疗保险覆盖城乡全体居民。三是完善最低生活保障制度，做到应保尽保。

第三探索完善社会保障体系的新领域。随着我国工业化、城镇化进程加快、越来越多的农村劳动力成为城市建设的主力军，产业工人的重要组成部分。认真解决进城务工人员的社会保障问题，是我国社会保障体系建设面临的新任务。加快建立适应农民工特点的社会保障制度，要考虑其流动性，制度设计要有利于社会保障权益随流动而转移。社会保障项目设置应是其最关注的，避免项目过多、费率过高而造成劳动力成本上升过快。探索完善社会保障体系的新领域，还要逐步建立农村最低生活保障制度，将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，切实解决他们的基本生活问题。有条件的地方探索建立各种形式的农村养老保险制度。各地区之间经济发展水平和财政状况不同，已经建立最低生活保障制度和农村养老保险制度的应进一步完善，尚未建立的应坚持从实际出发，在地方财力允许的范围内积极进行探索。

第四，积极发挥商业保险的补充作用。国际经验表明，商业保险发达的国家，政府可以投入更多的精力解决低收入人群的问题、老人的问题，缓解、消除贫困对经济社会发展的消极作用。我国政府财力有限，人口众多，尤其是农村和弱势群体数量巨大，这些国情决定了国家和政府法定的社会保障体系必然是广覆盖、保基本，用来满足国民的基本保障需求。基本线以上的保障应当通过商业保险等手段来解决，这是实现多支柱保障的根本途径。因此应充分发挥商业保险的重要作用，完善人寿保险、补充医疗保险、人身意外保险等险种，为群众提供更多更好的服务。以此来缓解社会保险的压力，健全社会保障体系。

此外，要完善社会保障制度的法律体系。加快完善社会保险法、社会救助法、慈善法等法律，制定养老保险条例、医疗保险条例、社会保障基金管理条例等法规。加大对违法行为的打击力度。

（作者单位：中共焦作市党校）

责任编辑   孙建民