抢抓机遇   加快发展

——东北老工业基地振兴之做法及对我们的启示

□张艳莉  杨  波

内容提要：东北老工业基地抢抓机遇，积极利用国家政策支持，加快发展重点产业方面的做法和经验，对于促进中部地区焦作的崛起，具有十分重要的借鉴意义。

关键词：东北老工业基地；中部地区；启示

作者简介：张艳莉（1963－ ），女，河南温县人，中共焦作市委党校副教授、副主任。

          杨  波（1969－ ），男，河南温县人，焦作市发改委工业科科长。

　　为了推动区域协调发展，党的十七大指出：“要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。”东北老工业基地抢抓机遇，积极利用国家政策支持，加快发展重点产业方面的做法和经验，对于促进中部地区焦作的崛起，具有十分重要的借鉴意义。

　　一、科学定位，争取成为国家支持的重点地区

自上世纪八十年代我国实施梯度推进的地区开放开发政策以来，我国已经历了东南沿海开放开发、西部大开发、振兴东北和现在的促进中部崛起几个阶段。分析这些阶段区域发展政策实施的效果，可以得到一个基本结论：在每一区域发展阶段，政策实施的效果具有明显的不平衡性；该区域内仅有少数地方得到大发展，多数地方受益程度相对有限。如上世纪 80 年代的沿海开放开发阶段，深圳、广东地区得到了大发展，其他地区要逊色的多；在 90 年代的沿海开放开发阶段，上海特别是浦东得到了大发展，其他地方相对逊色；在 90 年代后期的西部大开发阶段，重庆得到了大发展，其他地方相对逊色。在 2003 年开始的振兴东北阶段，辽宁特别是大连得到了大发展。大连市在这一轮开发中能够获得巨大实惠，最重要的是研究透了国家政策，准确进行了发展定位，与国家支持的方向吻合。实施东北振兴战略以来，大连市政府委托国家发改委宏观经济研究院编制了《大连市老工业基地振兴规划纲要》，之后又编制了十几个互相衔接的专项规划，这些思路和定位得到了国家的认可，顺理成章地成为国家支持的重点地区。因此，提出一个被国家认可、被国内外资本接受的发展定位，是在区域发展过程中抢得先机的重中之重。

启示：焦作市应竭尽全力，抓住中央促进中部地区崛起的战略机遇，使焦作成为新一轮区域发展和开放开发的重点地区。根据目前的形势，焦作市应重点做好两项工作：

　　一是科学定位，精心编制焦作老工业基地发展规划，将焦作市工业发展定位于国家先进制造业基地，积极争取国家、省认可焦作建立国家生物产业基地、铝工业基地、汽车零部件工业基地的思路。

　　二是争取省落实将焦作市定位于中原城市群战略支点的决策。《中原城市群总体发展规划纲要》将焦作市定位于中原崛起的战略支点，这一定位要求焦作必须为中原城市群发展起到重要的支撑作用。焦作是中部地区的老工业基地，焦作的崛起对国家中部崛起战略的实施和中西部地区的发展具有重要的示范作用。因此可以向上争取一系列落实焦作作为中原崛起的战略支点的政策和措施。

　　二、未雨绸缪，做好承接国家政策支持的准备

　　提前研究政策，提前储备项目。辽宁省在中央出台振兴东北老工业基地的政策后，组织全省对辽宁振兴问题进行了深入研究和讨论，并先后与世界银行、日本、韩国等国际研究机构合作，多视角对辽宁的振兴进行研究，推出了辽宁的振兴规划。由于准备充分，当中央正式推出振兴东北的项目和政策时，辽宁最大程度地争取到了自身的利益。长春市的经验主要是把握住了国家大力发展生物产业的机遇，提前编制了生物产业规划，取得了国家发改委的认可，被列为国家生物产业基地，得到了国家的大力支持。长春市的教训是2004年国家对东北老工业基地集中进行国债支持，重点是装备制造业，但长春市把农副产品加工业做为重点，错失了机遇，装备制造业未能充分享受到政策的支持。

启示：1、根据东北等地的经验，焦作必须加强中部崛起战略的研究，拿出焦作承接中央支持和国内外投资者认同的思路和对策，向国家争取更大的发展机会，为焦作争取最大的发展空间。东北有的省份由于研究、规划准备不足，在中央出台支持政策和项目时拿不出有竞争力的政策和项目要求，错失了机遇，这也是我们应吸取的教训。

　　2、要根据国家支持方向，有选择地加强项目储备。根据规划的发展方向，提出重点支持发展的产业，并加强项目的储备工作，对筛选出的重大项目，要聘请行业知名专家进行论证，对认可的项目加强指导，并成立专门项目组织进行推进，使项目落到实处。

三、利用政策，大力促进优势产业发展

　　在振兴东北老工业基地政策的扶持下，东北优势产业得到了很大发展，经济结构得到了优化。概括起来，东北地区得到如下三方面的支持：

　　一是得到了国家对其优势产业发展的大力支持。国家有关部门组织实施了以重大装备国产化为重点的东北老工业基地调整改造国债专项，支持东北地区石化、钢铁、重大装备、造船、汽车及其零部件、农产品深加工、医药等优势产业的发展。 2003 年推出的振兴东北老工业基地改造国债资金第一批 100 个项目，总投资 610 亿元； 2004 年第二批项目 197 项，总投资 479 亿元。 2005 年 63 个项目总投资 69 亿元。这些支持措施大大促进了其优势产业的发展。

　　二是得到了国家对其高新技术产业发展和结构调整的大力支持。 截至 2005 年，国家共安排东北高新技术产业发展专项 149 项，组建了重型装备、燃料电池、船舶导航、大豆等国家工程研究中心。安排东北地区企业技术中心创新能力 12 项。国务院国资委还制定了国家大型企业集团在东北地区建立研发中心、高新技术产品研制中心的指导性规划，鼓励国有大型企业支持东北的高新技术产业发展和产业结构调整。

　　三是得到国家政策性金融机构对其基础设施、基础产业、农业及农产品加工的支持。国家开发银行对东北三省发放了大量的软贷款。如 2005 年国家开发银行对辽宁省发放软贷款 210 亿元，其中对大连市软贷款 109 亿元。吉林省政府与国家开发银行签订了 650 亿元开发型贷款合作协议，其中软贷款 350 亿元，硬贷款 300 亿元。

   启示比照振兴东北政策，焦作可争取如下几个方面的政策。

　　一是争取国家对焦作市优势产业和基础设施的直接投资。借鉴东北经验，可以通过省里向国家呼吁，争取设立中部地区专项（国债）投资资金，支持中部地区特别是老工业基地产业发展和结构升级。根据省里对焦作市的定位，焦作是国际山水旅游城市、中原城市群能源、重化工、汽车零部件制造基地，并承担辐射晋东南地区的重要功能。因此，焦作可争取国家专项投资资金对焦作上述各方面的投资。

　　二是积极落实资源转型试点城市的优惠政策。国务院振兴东北办主任张国宝在实施东北地区振兴规划工作会议上说，要加快出台《促进资源型城市可持续发展的若干意见》，逐步建立起资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，为资源型城市可持续发展提供制度保障。国家对资源转型试点城市的政策含金量极高。焦作已被确定为资源枯竭型城市，必须紧紧抓住这次机会，利用政策促进焦作经济加快转型。

　　三是争取政策性银行加大对焦作市的支持力度。争取政策性银行在资金安排上加大对焦作的倾斜力度，逐年提高市开发性贷款的比重，适当延长贷款年限，降低贷款利率；争取农业发展银行对焦作市农业产业化项目提供专项信贷服务；通过政府或政府融资平台积极争取政策性银行的软贷款，并作为重点建设项目的资本金，以吸引更多的商业银行硬贷款进入。

　　四、因势利导，充分发挥政府的引导作用

　　地方政府通过规划的引导、资金的投入、政策的扶持，对产业发展起到了重要的促进作用。大连为促进工业的集聚发展和工业园区的开发，大连市每年设立10亿元专项资金，用于支持项目建设。对进入园区企业形成地方财力的部分，三年内给予100％的补助，对进区的装备制造企业，三年内免征涉企行政事业性收费。通过各种政策引导，大连的服务开放优势明显提高，有81个世界500强企业在大连投资。

　　沈阳市对工业的推进力度也是空前的。“十一五”期间，沈阳市重新整合工业发展空间，优化产业布局，规划的沈西工业走廊总面积850平方公里，沈阳市将2005年定为工业年，全市筹集20亿元工业发展资金，重点支持产出超百亿元企业。2006年开始，市本级设立10亿元工业发展资金，用于重大装备产业化，这些政策起到了巨大的推进作用，2005年沈阳市规模以上工业产值突破2000亿。

　　除了资金方面的支持外，三个城市还非常注重利用特殊的产业政策来鼓励促进先导产业的发展。如大连市出台了《关于加快发展软件产业的实施意见》、《关于吸引软件高级人才的若干规定》，长春市出台了《关于鼓励生物与医药产业发展的若干规定》，政策针对政府确定的发展方向，针对特定产业，在项目用地、企业注册、税收、人才使用等方面做出特别的优惠安排，对促进产业发展发挥了积极作用。大连市软件产业2006年销售收入达到140亿元，出口4.1亿美元，分别增长35％、37％。

　　启示：1、政府在引导产业发展方面大有可为。产业的发展都有导入期、成长期、成熟期、衰退期这样一个完整的生命周期。对于处于发展前景看好但尚处于成长期的生物产业，焦作市应专门制定生物产业促进政策，从资金、土地、人才等多方面给予支持。

　　2、政府在促进区域发展方面大有可为。为促进特定区域的发展，政府可以编制专门的区域规划，对区域功能进行定位，提出产业发展方向，并出台差别性的政策，引导各种生产要素向特定区域加速集聚。焦作市的工业集聚区已具雏形，为鼓励企业入驻集聚区，焦作市已经出台了专门政策，下一步关键要抓好落实，发挥政策的引导作用。为推进振兴规划的实施，建议设立焦作市振兴老工业基地发展专项资金，重点支持符合规划方向的项目。

  五、狠抓项目，建立有效的推进机制

　　长春市在项目的推进过程中，政府的影响力最大，实行的是严格的目标责任制，首先，从产业角度划分责任。市政府专门成立了11个产业项目推进小组，将各个产业的重大项目指定专门小组负责。其次，从区域角度划分责任。将13个县、市、区指定为13个项目作战单位，每个单位都成立了专门的项目推进组织。年初市政府确定全年的总投资目标，然后将投资任务层层分解到各作战单位，并严格落实考核奖惩制度。为使项目建设真正体现政府的引导意图，在任务的分解中，设置了一系列指标：一是总量指标。指作战单位应完成的项目总投资，达到一定规模的大项目个数。二是结构指标。为突出工业强市的主题，长春市提出工业投资必须达到要求的比重，如果总投资未完成，但工业投资完成，视同完成目标。如果总投资完成，但工业投资未完成，视同未完成任务。三是空间指标。这项指标主要是为了加快工业向规划园区集聚的速度。各个作战单位必须完成相应面积的开发。四是强度指标。进入开发区的工业项目投资强度必须达到规定标准，如高新区、汽车产业开发区要达到3000万元/公顷。第三，市直各部门按照各自的职责，对项目实行分包制。定期深入到项目现场，帮助协调解决项目进展中的问题。通过上述多层次、多角度的责任分解和全方位的服务，长春的投资增速突飞猛进，2006年全市投资净增300亿元，增速在15个副省级城市中位居第一。

　　启示：对于投资增长内在机制尚未完全建立起来的焦作市，政府对投资的引导、促进作用不可或缺。

　　一是要制定科学的目标管理体系。焦作市虽然也将投资任务分解到了各县市区，但缺乏结构、空间、强度等具体指标，使得任务不易落到实处。焦作应进一步完善目标管理体系，科学设置指标，使执行者有压力，服务者有责任，进而形成共同抓项目的合力。

　　二是要严格考核，切实兑现奖惩。对投资任务完成情况的考核不能流于形式，要从严求实；对目标完成者的奖惩要动真格，这样才能真正形成对项目的促进机制。 

 责任编辑  孙建民