关于我市环境保护工作的调查报告

□中共焦作市委党校课题组

编者按：该课题经市委主要领导审阅后，在市委办公室主办的《调查研究》（２００７年第７期）上刊登。该课题对我市学习贯彻十七大精神，贯彻落实科学发展观，推动我市经济又好又快发展具有一定的指导作用。我校常务副校长、党委书记李俊彦同志专门作出批示，希望我校广大科研人员，“围绕市委市政府关注的中心工作，调查研究，发表见解，为我市经济社会发展做出我们应有的贡献”。

环境问题是关系到可持续发展的重大问题。环保工作的成败得失，直接影响着经济社会的全面进步，影响着和谐社会的构建步伐。只有高度认识环境保护工作的重大意义，充分调动各方面的积极性，扎扎实实开展工作，才能不断改善环境质量，确保人与自然和谐相处目标的尽快实现。为此，调研组于２００７年９月１日至９月３０日，对我市环境保护工作进行了深入细致的调研，在认真征询各方面意见和实地考察的基础上，本着实事求是的态度，经过仔细分析和研究，形成该报告。

一、焦作市环保工作取得的主要成就

多年来，市委市政府始终高度重视环境保护工作，特别是“十五”以来，市委市政府紧紧围绕构建和谐社会的总体目标，认真贯彻落实科学发展观，采取一系列措施，不断加大环境保护力度，使我市环境质量得以明显改善。

（一）采取的主要措施

１.树立生态理念，努力构建和谐自然环境。市委市政府以生态科学理论为指导，以维护生态平衡为目标，遵循生态规律，围绕重点地区、重点生态环境问题，实施分类指导、分区推进，生态环境保护工作取得新的进展。一是合理规划生态动能区，明确各功能区的创建目标。根据气候、地貌、生态现状，我市生态功能区划分为四个区：温暖带生物多样化功能区、暖温带土壤保持功能区、黄河滩区湿地生态功能区、太行山国家级猕猴自然保护区，并具体制定了各功能区到２０１０年和２０１５年的创建目标。二是以“生态示范区”、“环境优美小城镇”、“生态文明村”创建为载体，积极推动区域可持续发展。市环保局对沁阳、孟州和修武的生态示范区的创建工作，对修武县城关镇、沁阳市西万镇、温县温泉镇的环境优美小城镇的创建规划编制工作，对１４个行政村开展的生态文明村的创建验收工作给予了督促指导。三是以畜禽养殖污染治理为重点，改善农村人居环境。通过现场检查、召开协调会和督导会、组织治污技术指导等措施，２３家养殖企业高质量、高标准地按期完成治理任务，共建设沼气３２个，共计２２６０立方米，每年可减排粪污水３２万吨，削减ＣＯＤ５１０.４吨，氨氮１０２.１吨。四是加强生态环境监管，防止生态破坏。为防止生态破坏，各级环保部门严把新建项目准入关。对不符合国家产业发展和生态功能保护规划及环保政策的项目，一律不予批准；未制定矿山生态恢复方案的，一律补做；存在环境风险的矿山建设项目，必须进行环境风险评价。同时，努力把好建设项目竣工验收关，加强对废弃矿工和老矿山生态环境恢复与治理的监督检查，力争“不欠新账、多还旧账”。五是在全市范围内开展秸秆禁烧和综合利用。全市秸秆有效利用率达９５％以上，还田率达７７.６％。

２.创新工作机制，切实加强污染综合治理。近年来，我市为了从根本上促进环境质量改善，在环保制度上积极探索，不断创新环保工作的新机制。一是建立环境保护目标责任制。我市建立了各县市区政府、市直部门、环保系统和市环保局内部四位一体的环保目标体系，将各项环保目标进行了层层分解，落实到具体单位和责任人，建立一级抓一级、层层抓落实的工作责任体系。二是建立经济约束机制，为调动地方政府的减排积极性，市政府先后出台了《关于出境水责任目标与财政挂钩的办法》和《环保“飓风行动”反弹与财政挂钩管理办法》，对出境水超标的县市和擅自恢复使用已经关闭的露天煤厂、燃煤炉灶等的市区，市财政直接从有关县市区划拨罚款。该制度得到国家和我省有关部门的高度重视。三是建立责任追究制度。为严查环保工作中的失职行为，我市出台了《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》，对在环保问题上的违纪违规、失职渎职行为分别作出了相应的行政处分规定。四是市政府出台实施了《县市区政府主要领导环保实绩考核办法》，制定了严格的考评措施，实现了环保实绩与领导个人政绩挂钩。五是建立实施企业违法排污“黑名单”制度和企业环境行为信息公开化制度。对３２家市直重点企业的环境行为实施了等级评定，修改完善了新的企业环境行为等级评定办法。六是出台了参选人大代表、政协委员要过环保资格审查关制度，在社会上震动较大。七是出台了对环境问题突出的重点乡镇（办事处）实施挂牌督办的办法，加大了对重点污染区域的整治力度。

３.把握关键环节，着力实施重点突破。针对我市结构性污染较严重、污染物排放总量较大、大气污染和水污染比较突出的问题，我市把削减污染物排放总量、提高全市环境质量作为环保工作的中心，近年来连续实施了“四个一批”、“四个飓风行动”、“２７１９０行动”、“８８１２６工程”，促进了我市环境质量的明显改善。“十五”以来，我市先后出台了《焦作市“十五”环境污染综合整治实施方案》等八个方案，实施以“关闭一批、搬迁一批、转产一批、治理一批“为核心的综合整治工程。“四个一批”工程的实施，我市每年减少废水排放量３０００万吨，减排污染物化学需氧量１.５万吨，大大削减了水污染负荷；城区每年减少水泥生产能力１３０万吨，每年减少粉尘排放量３０００吨，使城区空气质量得到明显改善。２００５年组织开展了四个“飓风行动”，集中整治城区大气污染，其中一号“飓风行动”关闭煤场１７２家，清理煤炭１６０余万吨；二号“飓风行动”对６０４家餐饮服务业的燃煤炉灶进行了清洁能源改善；三号“飓风行动”关闭了城区１９７台燃煤小锅炉；四号“飓风行动”对１２０名燃煤锅炉进行了高效除尘脱硫治理。２００６年开展的“２７１９０”工程，围绕流域水污染和城区大气污染这两个重点，整治７个重点区域，实施整治项目１９０个，其中废水整治项目９０个、废气整治项目１００个。２００７年的“８８１２６污染物总量减排工程”，要完成８８家污染企业的１２６项污染整治任务，其中，大气污染整治企业４０家，水污染整治企业４８家。工程完成将每年减排化学需氧量（ＣＯＤ）３０００吨、二氧化硫２.３万吨、烟尘７０００吨。

（二）取得的主要成就

１.污染治理成效显著。首先，节能减排成绩不菲。２００６年全市共减排二氧化硫６１５６吨，削减４.７％；减排化学需氧量５４３吨，削减０.９％；２００７年一季度减排二氧化硫３３７０吨，削减２.７％；减排化学需氧量１８１８吨，削减３.０％。其次，环境质量持续好转。２００６年全年空气优良天数为２９１天，达标率７９.７％；２００７年１－８月份，空气优良天数为２０８天，达标率８５.６％。２００６年地表水环境平均达标率为９６.９％，２００７年１－８月份为８７.５％。２００７年１－８月份，我市地下饮用水源地水质达标率为１００％，与去年持平。

２.生态环境明显改善。我市在推进城市转型过程中，十分注重生态环境建设，生态环境明显改善。通过大规模开展植树造林活动，全市森林面积达到１０７.４万亩，森林覆盖率达２２.７％；城市绿化覆盖率和绿地率分别达到４１.２％和３６.３％。通过搬迁污染企业，盘活存量土地７４公顷，节约土地３４公顷；变分散办公为集中办公，腾出黄金地段土地１０.７公顷；改造城中村，腾出建设用地６０００亩；治理废弃矿山塌陷区，绿化塌陷断裂带，平整山坡地１０００余亩；对大沙河废弃河道进行“治河造地”工程，完成后将增加土地面积１０００亩，新增土地合计有８０００多亩。

二、焦作市环保工作存在的主要问题及原因分析

几年来，经过市委市政府及相关部门和全市人民的共同努力，我市在环境污染防治和生态环境保护方面取得了显著的成绩。然而，由于多种原因，我市的污染排放总量仍然较大，生态环境失衡的状况依然存在，环境问题还没有从根本上得以解决。

从污染物上看，排放总量仍然较大。２００６年，全市化学需氧量排放量为５９７５０吨，万元ＧＤＰ排放量为０.０１４９８吨；氨氮排放量为７３２４吨，万元ＧＤＰ排放量为０.００１８吨；二氧化硫排放量为１２３９３１吨，万元ＧＤＰ排放量为０.０３１吨；工业固体废物的排放量为７４１.５万吨，比上年增加２３.７％。正是污染物排放总量较大，致使我市的可吸入颗粒物和二氧化硫浓度超标严重，境内河流水质多为劣五类，大堆固废不仅占据了大片土地，而且散发出剌鼻的气味，严重地污染了环境。

从生态环境上看，植被退化、土地退化、生物多样性破坏仍然严重。北部太行山区的森林植被种类原为落叶乔木林属，干物质生产量有３５０m/m２a，由于人为因素影响，目前植被属低山落叶灌木，干物质生产量只有７１m/m２a。由于水土流失和小城镇建设，土地面积逐步减少。目前，我市人均耕地面积不足０.９２亩，比全国人均耕地面积的１.４０亩低４８个百分点。受工业“三废”污染和农药、化肥等农业污染，地下采矿引起的地表塌限等影响，耕地质量呈下降趋势。随着近年来旅游区的逐步扩大，人为砍伐森林和偷采偷猎现象屡禁不止，物种数量在不断减少。

造成我市环保工作问题的原因是多方的，既有历史原因和客观原因，也有现实原因和主观原因。归纳起来，主要表现在以下几个方面：

１.产业结构和城镇布局不合理，导致环境污染问题积重难返。我市的城区污染，主要是由于历史原因造成的布局性污染、结构性污染、能源性污染。首先是布局性污染。我市城市功能摊大饼式发展，城区扩张也跟随工矿企业的发展进行，功能混杂，大量的电力、冶金、建材企业位于中心城区，造成工业废气在城区集中排放，企业运输、原材料堆存带来大量的二次扬尘。其次是结构性污染。在我市城区，可吸入颗粒物的６２.３％来自电力行业，３６％来自建材行业；二氧化硫的７４％来自电力行为。而这两个行业在我市经济中占有绝对比重，各占全市总产值的１０％左右。再次是能源性污染。我市的污染属于典型的煤烟型污染。电力、化工、冶金等行业多以煤为能源，在生产过程中排放大量的可吸入颗粒物、二氧化硫和氮氧化物，致使大气污染严重。

２.政策制度缺失，导致环境污染治理措施难以到位。从环保法规来看，１１年前实施的《水污染防治法》规定的罚款额已经与今天的经济发展水平和企业承受能力严重脱节，致使产生“守法成本高，违法成本低”的现状。从环保政策来看，目前的环保政策比较重视污染的末端治理而对污染的预防重视程度不够，比较关注工业领域的污染治理问题而对农业污染和服务业污染重视程度不够。从实施手段来看，目前的环境保护工作更多依靠的是外部约束的行政手段，而普遍缺乏内部约束的经济手段，致使还没有形成有利于防治污染和保护生态的氛围。

３.基础设施滞后，导致环境污染治理功能难以发挥。市区日污水排放量为２４.９９万立方米，而污水处理厂一期工程日处理污水１０万立方米，日污水处理率只能达到４０％。城市生活垃圾日排放量７２０吨，而城市生活垃圾无害化处理厂日处理垃圾６００吨，生活垃圾无害化处理率只能达到８３％。集中供热、集中供气设施建设滞后，目前我市的集中供热率仅只有１０％，气化率只有６７％。一般城市的集中供热率在３５％以上，气化率在９０％以上。大量的工业企业和居民燃煤低空排放，不利扩散，造成大气污染非常严重。

４.地理环境缺陷，导致环境污染治理难度加大。焦作的北边是连绵的太行山，就像一道天然的屏障，既挡住了南下的气流，又阻碍了市区大气的向北扩散。致使市区内污染的空气吹不出去，严重影响了城区的空气质量。我市属暖温带大陆性季风型气候，年降水理３８６.５～６５３.１mm，而年蒸发量为１７２１～２０４８mm，致使地表径流时常断流，地下水位不断下降，水质逐渐恶化。

５.环境意识不强，导致环境污染治理惰性增加。某些地方党政领导和企业负责人认为，经济发展与环境保护是一对不可调和的矛盾，发展经济必然损害环境，保护环境必定减缓发展速度。他们还认为，加快经济发展，增加地方财政收入，提高企业利润，是硬标准；而搞好环境保护，改善环境质量，是软尺度。受此认识影响，少数地方领导在任期间，想方设法发展经济，而不考虑或少关注这种经济增长给当地环境带来的影响；企业负责人宁愿违法排污缴纳排污费，也不愿上治污设备，或者设备闲置不用。

三、加强我市环保工作的对策和建议

在环境保护工作取得明显成绩的同时，我们还应清醒的认识到，当前我市的环境现状与上级要求还有不小差距，与和谐社会的构建要求也存在较大距离。因此，只有进一步花大力气、下真功夫，采取更加切实可行的措施，才能实现我市环境保护工作新的跨越。

１.提高认识，科学发展。一要加强青少年的环保教育，从小培养他们的环保意识，为从根本上改善环境保护状况奠定坚实的人才基础；二是加大新闻媒体的宣传力度，对爱护环境的进行赞扬，对破坏环境的进行曝光，引导人们树立正确的环保意识；三要以活动为载体，增进人民与自然和谐相处的情感，培养他们自觉保护生态环境的习惯和行为；四要把提高各级领导干部的环保意识作为重点，促使他们能够在推动经济社会发展中多考虑环保因素，实现经济增长和社会进步协调发展。

今后要做好我市环保工作，必须把握好三个原则：一是坚持以人为本，二是坚持统筹兼顾，三是坚持实事求是。四是坚持改革创新。

２.政策配套，抓好落实。首先，要建立绿色ＧＤＰ考核体系，只有尽快构建起先进科学的“绿色ＧＤＰ”考核指标体系，才能有效地促进各级领导干部树立正确的政绩观，使经济发展和环境保护相协调。其次，要实行排污许可证一证式管理。通过以控制排放总量为目标、排污许可证为核心的管理手段，实现“污染物排放总量－污染物排放标准－环境影响评价－排放许可证－限期治理－目标责任制”一体化的管理链，真正树立排污许可证在环境管理中的权威地位。再次，要制定环境经济政策。环境经济政策体现的是“污染者付费原则”，主要包括环境税、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、绿色贸易、绿色保险等内容。当前，我市的工作重点是制定价值、税收、信贷等环境经济政策。对超标排放的企业加倍征收排污费，而对排放绩效好的企业实行排污费减半征收政策；对高耗能高污染的项目实行高税收政策，对节能减排的项目实行税收减免优惠政策；对实行清洁生产和循环经济的企业多予信贷支持，对诚信档案不好和不进行环保技术革新的企业不予信贷帮助。通过这些环境经济政策，充分调动企业和公众参与环境保护的积极性，大力促进我市环境质量的改善。

３.合理规划，整体推进。首先，科学规划城市布局，建设生态工业园区。按照“布局更集中、产业更集群、要素更积聚、资源更集约”的要求，建设沁北生态工业园、铝工业生态工业园、中站生态工业园、博爱生态工业园、山阳生态工业园。原来城区内的重点企业搬迁入园后，可以有效缓解我市功能区混乱的状况，环境质量也将大大改善。其次，调整优化产业结构，大力发展循环经济。建立以氧化铝为源头的铝工业循环经济产业链，重点发展氧化铝、电解铝、铝镁合金及其加工产品。建设汽车零部件生产和报废汽车拆解的代谢循环经济产业链，形成资源的闭环流动和循环利用。构建煤电建循环经济产业链，推进煤炭、电力、建材行业的整体集成、系统优化，大幅度降低能源消耗。

４.加大投入，重点突破。我市应按照政府主导、市场推进、公众参与的原则，建立适应市场要求的环保投入机制，不断加大对重点污染源进行重点投入和重点治理的力度。各级财政应逐年加大环保投入，政府投资要达到环保总投入的５０％，在满足建设城市环保综合设施、流域治理、城建维护的同时，向重点污染企业、重点污染部位倾斜。企业投资视其排污情况，不得少于环保总投入的４０％，主要用于添置节能减排设备进行清洁生产和发展循环经济。征收居民排污费用，主要用于改善环境基础设施。征收居民排污费用是国外解决城市环保建设投入的普遍做法，国外的排放费用占家庭总支出的３％－５％。与其相比，目前我市家庭在这方面的支出还有较大的增长空间。

５.多方协调，形成合力。首先，环保系统内部实行垂直管理体制，便于形成纵向合力。环保系统实行垂直管理体制，一方面有效地克服了地方保护主义，有利于提高环境监管能力和加大环境执法力度；另一方面，有利于整合环保系统内部的人、财、物，做到合理配置、提高效能。其次，由人大环境资源委员会牵头，协调有关部门形成横向合力。人大环境资源委员会对环境保护工作具有监督职责，因其地位较高，由其出面协调各相关职能部门，有利于形成环保合力。对环保的项目审批，发改委要严把环境准入关；对项目的运行情况，环保局要严格监管和从严执法；对公然抗法的行为，司法部门要及时介入处置；对拒不执行停产整顿的企业，电力部门可对其停止供电；对列入环境黑名单的企业，银行机构要中止其银行贷款；对没有完成环保目标的领导干部，组织部门要坚决实行“一票否决制”，不予评先评优和晋级提拔。

四、环境保护工作的启示

1.落实科学发展观是做好环境保护工作的首要条件。现在存在的环境问题很大程度上是由传统的发展观和传统的经济增长方式造成的。科学发展观的提出正是为了改变传统的以牺牲资源、破坏环境为代价的粗放型增长方式，实现经济效益、社会效益、环境效益的共同提高。实践证明，凡是能够坚持和落实科学发展观的地方，环境质量就好。反之，凡是只喊口号，不注重落实科学发展观的地方，环境问题就比较严重。因此，要想改变环境现状，做好环境保护工作，当前首要的任务就是要在落实科学发展观上下工夫。要营造一种氛围，引导企业、公民，尤其是各级地方政府树立科学的发展理念；要建立一种机制，约束一切只要经济效益，不管环境效益的行为，把落实科学发展观变成全体公民、所有企业和各级地方政府的自觉行动。

2.完善制度体系是做好环境保护工作的根本保证。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性，是做好一切工作的保证。环保问题点多面广、情况复杂，环保部门和其工作对象之间，环境保护和地方经济发展之间存在冲突和矛盾，由此带来了环境保护工作的诸多阻力和障碍，难免造成环境保护过程中的主观惰性，不利于环境保护工作的顺利开展。只有从完善机制，健全制度入手，用制度规范环保执法主体及相关利害人的行为，才能为做好环境保护工作提供保证。因此，各级党委政府必须把环境保护摆上重要议事日程。要建立领导责任制和工作目标责任制，一级抓一级，层层抓落实；要认真总结好的经验和做法，依照法律要求和实际情况，制定出适合本地区本部门的环境保护制度。

3.创新治理方法是做好环境保护工作的有效手段。方法关系成败，方法影响效果。在通常情况下，当其它因素确定之后，方法的采用就显得尤为重点。传统的环境治理方法公益性强，经济性、市场调节性弱，对于企业和地方政府来讲，增加环境投资收获的往往只是公众利益，而很少是经济利益；同时，对于环境污染者来讲，其污染成本也远远低于环境投资成本，因而容易造成在环境治理上的惰性。时代在变化，经济在扩张，环境保护作为动态的发展过程，新的环境问题必然会不断出现，因此，传统的治理方法尽管还会对环境保护起一定作用，但在治理环境问题时仅仅依靠传统的方法是无法实现预期效果的。只有加大创新力度，不断创新治理方法，增加污染成本，调动企业、地方政府对环境技术投资和环境保护的积极性、主动性，使他们自愿、自觉地投入到环境保护中来，才会给环境保护工作带来积极影响。

4.推动公众参与是做好环境保护工作的坚实基础。落实科学发展观，做好环境保护工作，需要一系列政策法规来支撑，需要广泛的公众参与，否则环境保护就会成为一个口号。我们要充分认识环境保护领域公众参与的内涵，维护公众的环境知情权和批评权，通过公众舆论监督对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。要加强环境决策的民主化，让群众参与决策，让公众推动决策。要拓宽群众参与环境保护的渠道，为群众提供监督环境治理的载体和平台，使人民群众真正参与到环境保护中来。要加大环境保护的宣传力度，充分调动广大人民群众的积极性、主动性和创造性，得到人民群众的广泛参与。

责任编辑　任耀杰