加快行政管理体制改革   建设服务型政府

□张艳莉

党的十七大报告明确指出，“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，同时，“对加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作出了新的部署，提出了新的要求。深刻领会和认真贯彻这一精神，对于全面建设小康社会，推进中国特色社会主义建设，具有十分重要的意义。

　　一、加快行政管理体制改革，建设服务型政府的重要意义

　　政府作为国家权力机关的执行机关，担负着管理国家事务和社会事务的重要职责。政府在国家和社会生活中的特殊地位和作用，决定了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革在全面深化改革进程中的重要意义。

　　（一）加快行政管理体制改革，建设服务型政府，从根本上说是由人民政府的性质决定的，对于加强政府自身改革和建设具有重要意义。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是政府的基本职能和本质特征。党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切，必须也只能是为人民谋利益，为人民服务。近年来，虽然政府在自身改革和建设方面采取了一系列措施，比如深化行政审批制度改革，推进科学民主决策，推行依法行政，加强行政监督，加大反腐倡廉力度等，并取得了明显成效。但是，政府自身建设的任务依然艰巨。很多地方政府机关还不同程度地存在着“门难进，脸难看，事难办”的不正常现象，甚至还有一些政府工作人员违法违规，滥用权力，贪污腐败，失信于民，严重损害了政府在人民群众中的形象。这些都与人民政府的性质和建设服务型政府的要求背道而驰。此外，随着广大群众法制意识、参政意识、维权意识的不断增强，对政府的期望必然越来越高，这就迫切要求加强政府自身的改革和建设，不断提高为人民服务的水平。

　　（二）加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，对于促进经济又好又快发展具有重要意义。在社会主义市场经济体制下，市场和政府各有分工，在资源配置中发挥基础性作用的是市场，政府的职能定位更主要的是为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，包括法制环境、信用环境和市场环境等，通过经济调节弥补市场失灵带来的弊端。近年来的实际情况愈益表明，社会主义市场经济体制能否确立，经济发展方式能否实现根本性转变，关键在于政府职能转变和行政管理体制改革能否到位。政企不分、政资不分的问题不解决，产权制度就不可能完全确立。各种垄断、行政干预和地区封锁不打破，统一开放竞争有序的现代市场体系就不可能真正形成。不确立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制和税收调节机制，生产资料和生产要素的优化配置和组合就难以实现，建设资源节约型、环境友好型社会的目标就难以达到。不理顺政府职能、不健全政府职责体系，不改变以行政手段和直接控制为主的经济管理方式，就不可能建立灵敏有效的宏观调控体系。特别是解决我国经济发展中长期存在的深层次矛盾和问题，如粗放增长方式、盲目扩张投资、低水平重复建设、单纯追求国内生产总值和财政收入等，都同转变政府职能、推进行政体制改革密切相关。

　　（三）加快行政管理体制改革，建设服务型政府，是构建和谐社会的必然要求，对于促进社会公平正义具有重要意义。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、推进中国特色社会主义事业全局出发作出的一项重大战略决策，对政府改革和建设提出了新的更高要求，要求政府既要履行好经济调节和市场监管的职能，确保经济健康发展，为促进社会和谐创造物质基础；更要履行好公共服务和社会管理职能，大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，不断加强社会管理和建设，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定。改革开放近30年来，政府在推动经济发展方面发挥了重要作用，取得了重大成就。同时也要看到，由于种种原因，客观上形成了“重管理、轻服务，重经济、轻社会”的观念和体制机制。如果政府包揽过多的问题不解决，社会事业就不可能实现快速健康发展，社会组织也难以发挥应有的积极作用。如果政府社会管理和公共服务职能不随着经济发展而相应加强，对社会保障、劳动就业、公共教育、医疗卫生、群众文化、人口和计划生育、公用事业等基本公共服务的投入不随着经济发展而相应增加，公共服务的能力和水平就将受到很大的制约，经济社会发展中“一条腿长、一条腿短”的现象就不可能消除，人民群众共享发展改革成果的目标就将大打折扣。如果政府财税体制不完善，税收调节不健全，转移支付不规范，统筹经济社会发展、缩小城乡和区域发展差距、实现基本公共服务均等化的任务就难以完成。显然，解开上述链条、推进各项事业的关键在于政府职能的科学定位和加快转变。

 二、当前我国行政管理体制及政府职能存在的主要问题

　　改革开放以来，我国坚持市场化的改革取向，社会主义市场经济体制不断建立和完善，政府职能也在不断地向着适应社会主义市场经济体制的方向转变。但是，由于行政理念转变滞后、行政管理体制改革滞后以及政府自身能力提高需要一个渐进过程，因此，我国的行政管理体制及政府职能转变依然滞后于经济体制改革的进程，主要表现如下：

　　（一）政府职能缺位。政府职能缺位，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。

　　（二）政府职能越位。政府职能越位，主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业，非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。具体表现：

　　1.政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。

　　2.政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且还最终负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。

　　3.政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府公共组织在公共管理中作用的发挥。

　　4.政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。

　　（三）政府职能错位。所谓政府职能错位，是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权，互相打乱仗。政府职能错位是个老问题，在对政府职能进行大规模的调整和改革时期，这个问题更加突出：

　　1.在纵向上，既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越位，也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。具体谁越位更严重一些，在不同时期不同领域的具体情况不尽相同。 例如，在土地等资源的管理上，几乎都是下级政府和地方政府越位较严重，而在人事、机构管理方面，大都是上级政府越位较多。

　　2.在横向上，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清楚，互相推诿扯皮，政出多门的问题时有发生。

　　3.在条块关系上，既存在条条对块块，即上级业务主管部门超越职权干预下级政府管理事务的现象，又有下级政府超越职能干涉上级业务主管部门业务的现象。

（四）政府机构设置不够合理。一是数量偏多，种类繁杂，规模过大；二是结构不合理，社会管理和公共服务职能偏弱且分散，需要加强和充实；三是部门分工过细，定位不甚清晰。比如，在食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农产食品生产，质检部门管非农产食品的加工和质量标准，工商部门管流通，商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合协调；地方政府因机构设置不同，涉及的部门更多。

　　三、对加快行政管理体制改革，建设服务型政府的思考

　　按照深入贯彻落实科学发展观的要求，着眼于解决行政管理体制和政府职能方面存在的突出问题，党的十七大报告指出：要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。

对此，我们应做到：

　　（一）树立现代政府理念。施政理念决定着施政行为。现代政府理念即服务型政府理念。

　　1.服务型政府是以人为本的政府。政府的权力来自人民，必须服务于人民，接受人民的监督。

　　2.服务型政府是透明政府。经历过非典等各类灾难事件后，人们发现，在这个社会生活深刻变革、各种矛盾相互交织的时代，只有政务公开透明才能进一步实现政府与民心、民意、民情的联动，保障人民政府为人民服务。

　　3.服务型政府是法治政府。政府必须依法产生、受法律约束、依法律办事、对法律负责。

　　4.服务型政府是责任政府。政府部门及其工作人员因不作为、乱作为或不当作为而造成不良后果的，都要给人民一个“说法”，都要严肃追究有关人员的责任。

　　5.服务型政府是有限政府。政府的作用集中于公共领域，主要是生产公共产品、提供公共服务，满足公众的公共需要。

　　（二）健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务

　　推进社会管理和公共服务部门的改革，切实加强政府有关劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生、食品药品安全、人口和计划生育、特殊群体保护、优抚安置和保障、环境保护、防灾救灾、安全生产、社会治安等方面的职能，完善公共服务体系。进一步明确部门职责，理顺关系，整合管理和服务资源，提高政府社会管理和公共服务的能力和水平。加强群众工作职能，完善群众工作体制机制。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，扩大基层群众自治范围，增强社会自治功能，实现政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动。支持人民团体和社会组织参与社会管理和公共服务，促进公共服务社会化。

　　（三）加快推进政企分开、政资分开、政事公开、政府与市场中介组织分开，减少政府对微观经济运行的干预。

　　按照发展社会主义市场经济的要求，全面梳理各级政府管理和介入的事务，坚决把那些政府不该管、管不好、管不了的事项转移出去。公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场机制能够有效调节的，行业组织和中介机构能够自我管理的，政府就不要再管。减少和规范行政审批，加强行政执法部门建设，能够采用事后监督等管理方式解决问题的，就不要采用事前审批的方式。改变政府直接管理和介入微观经济活动的做法，要从直接代替企业决定项目、招商引资，转到为企业发展创造良好的环境、提供良好的服务上来。加快推进事业单位分类改革，充分发挥公益性事业单位在提供基本公共服务、保证群众基本权益方面的重要作用。

　　（四）规范垂直管理部门和地方政府的关系。

　　进一步明确各级政府的职能重点，理顺上下级政府的责权关系。根据责任与事权相统一的原则，完善垂直管理体制，包括中央垂直管理部门和省以下垂直管理部门。在确保中央统一领导、政令畅通的前提下，强化地方政府的管理责任，防止出现“上面管到看不到，下面看到管不到”的现象，充分发挥地方的主动性积极性。完善省以下财政体制，有条件的地方可探索实行省直接对县的管理体制。加强和优化基层行政资源，增强基层政府提供公共服务的能力。

（五）加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。

　　实行大部门体制，是指把政府相同或者比较相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合；或者把职能相同或者比较相近的机构归并成一个较大的部门。所谓大部门、小部门，也是相对而言，关键是部门职能配置上实现有机统一，以利于明确责权、协调配合和行政问责。在我国实行职能有机统一的大部门体制，涉及面广，较为复杂、敏感，缺乏成熟的经验，只能进行探索、试验，因此这项改革必须在中央的统一部署下有计划、有步骤地进行。要通过总结我们自己的经验以及借鉴国际上的成功经验，在实践中探索前进。

　　（六）精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，健全部门间协调配合机制。

　　撤销与职能部门工作交叉重复的议事协调机构，任务交由职能部门承担。工作任务相近、组成单位基本相同的议事协调机构，应当予以合并。临时性工作任务基本完成的议事协调机构，应当予以撤销。议事协调机构日常事务能够依托现有部门工作机构的，一般不应设实体性办事机构。进一步规范议事协调机构的工作任务和程序，将工作重点放在议大事、抓协调上，不代替职能部门工作。建立健全部门间协调配合机制，有关部门作出涉及其他部门工作的重要决定时，应当主动征求意见，努力达成共识；建立形式灵活便捷的部门联席会议机制，协调协商有关问题；建立部门信息共享机制，及时交流沟通情况。减少行政层次，降低行政成本。

（七）统筹各类机构的设置，增强党和国家活力。

　　按照党总揽全局，协调各方的原则，改善党的领导方式和执政方式，理顺党委各部门之间、党政各部门之间、党和国家各机构之间的关系，完善重大问题协调协商机制，提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，有效发挥党和国家各类机构的职能作用。

（作者系中共焦作市委党校公共管理教研部副主任、副教授）

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