关注困难群体 促进社会和谐

□任耀杰

目前，困难群体问题已成为影响和谐社会建设的重要因素。因此，从理论和实践的结合上，对困难群体问题进行系统深入研究，提出解决困难群体问题的有效对策，对于推进经济和社会发展，保证改革顺利进行，保持社会稳定和谐，实现全面建设小康社会的宏伟目标，具有重要意义。

一、重视和关怀困难群体的重要意义

1.重视和关怀困难群体是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现

实现人民的愿望，满足人民的需求，维护人民的利益，是“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。“三个代表”重要思想本质是立党为公、执政为民，群众利益无小事。凡涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要尽力去办，困难群体是广大人民群众的一部分，更应当高度重视他们的切身利益，帮助他们解决困难，改善生活条件，使他们感受到社会主义的温暖

2.扶助困难群体，消除贫困是社会主义的本质要求

关注困难群体是社会主义题中应有之义。社会主义 本质内涵之一就是社会公正。在我国现阶段，困难群体所具有的特征之一就是贫困。虽然困难群体并不能和贫困等同，但是至少二者是高度重叠的。而贫困在一定的意义上就意味着贫困者在享有经济、政治和文化利益上的权力的被剥夺。具体到我国现阶段，贫困就意味着剥夺了困难群体对我国经济社会发展成果的享有。这种被剥夺是一种隐性的但是又实实在在存在着的事实。困难群体不能享有发展的成果就是一种不公正，是与社会主义的精神实质相悖的。

3.保护困难群体是保持社会稳定和协调发展的要求

如果困难群体的基本生活得不到保障，基本权益得不到维护，人格尊严得不到尊重，社会是不可能稳定的。一个社会弱者受到歧视的社会，不可能是一个稳定型的社会，更谈不上是协调发展的社会。困难群体如果得不到关注，就会构成对改革、发展与稳定的威胁。这样一个困难群体的存在，他们相当困难的生存条件，以及他们对收入差距拉大而产生的易受伤害的心理，正在成为社会不 稳定的困素。困难群体的社会承受能力十分脆弱，他们在收入、物质待遇、健康和寻求帮助等方面无疑会遇到更多的麻烦和困难，更容易陷入困惑和苦恼之中，其可能产生的负面影响不容低估。而困难群体队伍中的个别人在自身利益被严重忽略以至侵害的环境下会铤而走险，以制造激进社会事件来宣泄自己的不满的可能性也日趋增多，一个社会如果长期存在庞大的困难群体，任何改革都寸步难行。

4.解决困难群体问题是提升我国国际竞争力的需要

民族凝聚力是国际竞争力的重要组织部分，解决好困难群体问题，他们生活改善了，一方面促进了消费，促进经济发展，另一方面全国人民的意志更加统一，统一到社会主义现代化建设以来，进一步增强了民族凝聚力，提升国际竞争力。

5.关怀和帮助困难群体是实现全面建设小康社会宏伟目标的迫切需要

关注困难群体是全面建设小康社会的内在需要。经过 全党和全国各族人民的共同努力，我们已经实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平。但是必须看到，现在所达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。要在现有总体小康的基础上，建设惠及十几亿人口的全面小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、社会更加和谐、人民生活更加殷实。没有困难群体的全面小康，就没有全国人民的全面小康。因此，关注和支持困难群体，提高所有社会成员的社会经济地位，既是全面小康社会的应有之义，又是建设全面小康社会的重要途径。

二、解决困难群体问题的思路

1.深入贯彻“三个代表”重要思想，求真务实，联系实际，为困难群体谋好利益。扶助困难群众也要联系实际，因地制宜，因人制宜，有的放失，在广泛深入调查研究的基础上，搞清楚困难群众到底为什么困难，困难群体集中在哪里，采取扎扎实实的措施，使困难群众摆脱贫困。

2.必须确立帮助困难群体就是帮助强势群体，就是帮助我们自己的基本观念。困难群体是社会成员的一部分，扶助困难群体不仅关系到经济发展和社会进步，还关系社会稳定。可以说帮助困难群体与每个公民都息息相关。

3.解决困难群体问题最基本、最有效的途径是建立起完善的社会安全网。广泛动员社会力量，做好扶贫济困和送温暖、献爱心活动。在全社会大力弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，广泛动员城乡广大群众，开展形式多样的捐助活动。积极发展社会慈善事业，开展社会性的扶贫救助活动。高度重视最低生活保障制度的建设，因为不论经济发展以及其他保障项目的完善程度如何，都会有部分社会成员因各种各样的原因而陷入贫困，只能通过最低生活保障制度进行救助，确保其基本生活安全。完善城市最低生活保障制度，探索解决贫困群体医疗、教育等问题的具体办法，还要逐步建立比较规范的农村居民最低生活保障制度，解决农村贫困群体的基本生活需要。

4.加强困难群体的社会组织程度，使他们有正规的合法的利益表达机制和需求表达渠道。建立健全通畅的利益表达机制，使党和政府能够听到困难群体的声音。困难群体普遍存在不公平感、相对被剥夺感，所以政府应本着缓解社会心理冲突、协调不同群体间的利益关系、促进社会整合的原则进行疏导。疏导的重要方法，就是政府要建立健全有效的制度化的机制，广开与人民群众沟通的通畅渠道，使人民群众、特别是困难群体对社会问题，对改革开放、利益分配等事项的建议、要求、批评等，能直接与政府有关部门进行对话和沟通，使他们的利益诉求得到有效的表达，使他们的声音能够出现在政策制定者的耳畔，从而在政策的制定上能够充分考虑到他们的利益要求。通过这种制度化的利益表达机制，可以把人们心理和行为调控在适当的水平，逐步减少和消除人们的不安全心理，提高社会行为整体上的理性化程度，促进社会发展和公众心态不断走向成熟。

5.用“五个统筹”指导扶贫开发。“五个统筹”是总结改革开放20多年的经验、适应新形势新任务提出来的，是针对我国经济社会发展中存在的问题提出来的。解决好困难群众的生产生活问题，任务还十分艰巨。我国人口多，发展很不平衡，农村贫困人口主要分布在自然条件恶劣、交通不便的偏远地区、革命老区和少数民族地区。一部分已经解决温饱问题的农民群众，生产和生活条件仍然很差，巩固扶贫成果、防止返贫的任务很重。就业和再就业形势严峻，相当一部分下岗失业人员年龄偏大，劳动技能差，生活比较困难。因此，必须用“五个统筹”指导扶贫开发，统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构；促进区域经济协调发展，逐步扭转地区差扩大的趋势；统筹经济和社会发展，加快推进社会领域各项改革；保持人与自然的和谐相处，实现可持续发展；协调好国内发展与对外开放的关系，适应经济全球化的深入发展。

6.组织和动员各方面的力量，形成扶贫济困的强大合力，营造良好的社会氛围。帮扶困难群众是一项长期、复杂、艰巨的社会系统工程，必须力求务实和创新，动员全社会力量，营造良好的扶贫济困的社会氛围，切实帮助困难群众解决面临的各种难题，使困难群众各个层面都普遍受益。

三、解决困难群体问题的对策

（一）在政策上进行调整，为困难群体解决实际困难

1.以“全体共富”为政策重点。

第一，政策制定要切实解决收入分配矛盾，重视对困难群体的保护。公共政策是政府为管理社会公共事务，实现公共利益而制定和实施的行动准则，它以致力于全社会的进步和公平正义为宗旨，维护和增进社会公共利益。

第二，公共政策制定要重视社会保障制度建设，注重普遍受益。公共政策就是社会公共权威机构制定和实施的政策，人人拥有享受社会福利的权利。社会保障的目标是立足于社会公正和社会安全的角度，通过社会救助、社会养老保险、医疗保障、生育保险、工伤保险、失业社会保险、社会优抚等多方面来确保社会成员基本生存底线。

第三，公共政策制定要健全合理的税收制度。税收是国家财政收入的主要来源，也是社会进行必要调节所需资金的主要来源。通过对高收入者增税、对低收入者转移支付等手段实施再分配，是缓解收入差距的基本手段，也是政府的基本责任。再分配能力不足，难以形成有效调节。根据国际经验，健全合理的税收制度并予以严格执行，是能够有效地控制贫富差距的。通过所得税、遗产税等税种的征收，可以缓解过于悬殊的贫富差距，为社会积累财富。

2.坚持补偿性社会政策和发展性社会政策相结合，社会政策不仅要对困难群众经济补偿，更重要的是提高困难群众的生产就业能力。社会政策的价值取向要更注重对人的关怀，对公民权利和利益以及社会进步的关怀。鉴于我国人口众多，就业压力大的国情，必须充分发挥政府的调控职能，千方百计扩大就业机会，开展职业教育和培训，提高困难群众的劳动技能。大力开展以工代赈项目，针对困难群体，积极采取政府投入为主，兴办公共工程，兴办生产工程项目，给失业者以较稳定的工作，使他们有工可做，保护和调动失业者自力更生精神，促进社会经济的可持续发展。

3.坚持经济救助与精神关怀、文化关怀、人文关怀并举

（1）精神关怀

困难群体的需要是双重的，在需要经济帮助的同时，如何给他们精神关怀是稳定社会的大问题。所以，关注困难群体的文化生活和精神世界，为社会各个阶层特别是困难群众提供有效的精神支持和心理关怀是非常重要的。因此，引领包括困难群众在内的全社会的价值观建设，使困难群众与全体人民一起完成心理调整，进而在全社会树立起正确的世界观、价值观和人生观。精神关怀，就是深入研究困难群众的生存境况，关注其动态，研究其心理，剖析其特点，把握其需求，将困难群众的生活纳入主题，特别要注意反映困难群众的呼声，关照困难群众的生存环境。

（2）文化关怀

文化关怀主要是通过文化作品、宣传文化活动等文化形式对特定的对象进行感染、熏陶和教育，达到一种文化对特定对象生存境况的关注，进而提升其精神生活质量，帮助其树立正确的世界观、价值观和人生观。文化关怀，要与文化扶贫工作紧密结合起来。要结合困难群众的特殊需求，有目的地开展文化扶贫工作。通过有针对性的主题文艺演出，宣传党和国家的政策，疏导其心理，化解情绪，调整心态，使其形成并保持积极进取、奋发有为的人生态度。

（3）人文关怀

人文关怀就是关注人。人文关怀的实施可以起到活化和调适人生价值的构成效用及功能发挥最大化的作用，同时还可以促使一种新的人生境界的形成。人文关怀要侧重于文化知识教育，提高他们的科学文化水平，从而提高他们的生活技能，改善他们的生活条件，培养他们的参与意识，让他们感觉到自己的重要性，而不是对生活随波逐流，对苦难麻木不仁。

（4）坚持扶贫与扶志相结合。在做好物质扶贫的同时，要积极倡导自力更生、艰苦创业的精神，消除部分困难群众中存在的“等、靠、要”的依赖思想，增强其自身的脱贫意识和致富能力。

（5）坚持扶持技术与扶持产业相结合。困难群众普遍缺乏致富和创业技术，因此，我们要把技术扶助放在重要位置，同时还要帮助他们选准脱贫解困的生产项目，逐步通过经营项目来做大产业。

（6）坚持优惠政策帮扶与完善工作机制帮扶相结合。我们应该在坚持上级政策的前提下，结合本地实际，创造性地研究、实施具体政策，同时还必须完善工作机制，把这项工作纳入各级领导的责任体系和考核指标，使之走上规范化、制度化和社会化的轨道。

（二）大力发展经济，增加就业岗位

1.实行稳健的财政政策，加快经济发展，拉动就业。我国目前失业的主要问题是就业需求与劳动力供给有相当大的差距，而实行稳健的财政政策，加快经济发展，就可以增加就业岗位。国家可以通过制订优惠政策，或提供服务指导和信息等办法，鼓励引导社会成员投资，吸引外资，用于农业、水利、交通、电信、信息、旅游等基础产业和服务业建设，以促进这些行业的发展。

2.调整产业结构，促进就业。从产业结构看，在保持一、二、三产业协调发展的前提下，大力发展第三产业，这是我国产业结构调整的主要内容。同时也是吸纳劳动力解决就业问题的主要途径。美国、英国、德国等发达国家第三产业的就业比例都超过了60％。发展第三产业有着广阔的前景。这是解决失业问题的重要途径。

3.积极发展非公有制经济，重视发展中小企业，增加就业机会。随着科技的发展和社会结构的变化，中小企业在创造就业方面的作用日益显著。改革开放以来，我国中小企业获得较快的发展，目前已占到全部企业数的99％，为城镇提供了75％的就业机会。美国、日本的中小企业都达到99％以上，这是经济发展的趋势。可见鼓励扶持中小企业的发展，对于缓解就业压力、促进社会稳定都有着十分重要的意义。国家应加大扶持中小企业的力度，制定优惠政策，简化创办中小企业的审批程序。

（三）建立健全就业再就业工程的组织机构，加大对就业再就业工作的领导力度，广开就业服务体系，进一步培育和发展中介组织和劳动力市场。

1.建立健全就业再就业工作的组织机构，建立健全城乡一体化的就业机制。在地方实行政府一把手负责制。根据各地失业的实际情况，制定再就业目标，给予财政支持。把治理失业和帮助贫困人口脱贫，作为衡量一把手工作业绩的重要方面，在一定时期未达到目标的，应视为工作政绩差，与贯彻实行计划生育政策要求一样，实行“一票否决制”。

2.认真做好城镇扶贫和农村扶贫工作，政府要把城市扶贫和农村扶贫放到同等位置和高度来认识。城市扶贫的主要对象是下岗失业职工和困难企业。对困难企业，政府要组织有关专家、学者进行“综合会诊”，区别不同情况提出解决对策，对下岗失业的人员实行生活最低保障。实施农村扶贫，要变输血为造血，把帮助农民发展致富项目作为工作的重点。

3.有计划地组织城镇劳动力和农村劳动力的转移。针对困难群体的不同情况实行分类指导。政府可运用优惠政策，本着来去自由的原则，组织城镇和流入城镇的农民工，以工代赈，去西部创业，或“上山下乡”，向荒山、荒坡、荒地开战，植树造林，发展林牧业。既解决城镇失业人员的就业问题，同时也减轻农村剩余劳动力流向城镇的压力。

4.严格执行我国计划生育的基本国策，从源头上减少劳动力的供给。城镇和农村都应该严格控制人口出生的数量，特别是边远地区的农村，目前由于经济落后，各项保障制度还没有建立和健全，在养老和医疗等方面主要是以家庭养老为主，导致他们越穷越生，越生越穷。这些多出生的人口，随着我国城镇化的推进，会或迟或早地转移到城镇来，扩大城镇劳动力的供给，加大就业压力。

（四）健全社会保障制度，加大扶持救助力度

要着重做好以下几方面工作：一要扩大保障的范围，切实将家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的困难群众全部纳入低保范围。根据困难群众的实际情况，当前要把下岗失业人员家庭作为保障的重点，并特别关注农垦、森工、资源枯竭矿山等困难行业和企业特困职工家庭的低保。根据家庭收入情况，低保人员要能进能出，切实做到动态管理下的应保尽保。二要不断提高保障的标准。根据当地基本生活品物价水平，采取“菜篮子法”、“恩格尔系数法”等科学方法，合理确定低保标准，切实保障低保家庭的基本生活。三要稳定经费来源，要努力探索建立稳定的低保资金投入机制，加大地方投入力度，低保资金要专户管理，专款专用，加强监督检查，确保低保资金的按月足额发放。四要建立健全农村社会保障制度。进一步落实农村五保供养政策，切实做到应保尽保。要采取有效措施，确保五保供养资金足额发放。要进一步加强敬老院建设。要将敬老院建设纳入当地经济与社会发展规划，努力提高敬老院管理和服务水平。要发动社会力量，支持五保供养工作。继续发挥村集体组织和社会力量的作用，形成全社会共同关心支持五保供养工作的局面。要加强督促检查，确保五保供养政策落实。建立健全农村特困户救助制度，切实保障农村贫困群众的基本生活。要继续坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，确保农村这些“不救不活”的特困群众的基本生活。要进一步争取当地政府和财政等部门的支持，积极建立农村最低生活保障制度。加快实施农村医疗救助，帮助困难群众缓解“医疗难”问题。

（五）规范收入分配机制，防止贫富悬殊加剧

如何处理效率与公平二者之间的关系直接关系到社会不同阶层人们的切身利益，关系到国家的改革发展稳定的大局。“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来”，“再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”。建立社会主义市场经济体制，实行按劳分配与按生产要素分配相结合的分配原则，目的都是为了提高生产效率，促使经济的持续、快速、健康发展。随着市场经济体制的初步建立，我国的资源配置得到很大改善，效率得到提高，从而使一部分人先富了起来，同时，为了实现共同富裕的目标，又必须加强政府对收入分配的宏观调控。通过资源配置，调节资源收益；通过市场供求，调节劳动成果收益；通过劳动力市场配置，调节劳动力资源收益；通过调节分配收益，实现收入分配效率的最大化。

（六）完善教育培训制度，提高个人综合素质

1.建立培训机构。一些市场经济国家大多有培训机构，澳大利亚设立了国家培训局，它们建立培训机构的作法，对我们很有启发。建立稳定、规范的专业培训机构和制度，是确保实现培训目标和有力促进就业再就业的一条有效途径。具体设想是：由各级政府主管劳动和社会保障部门作为政府一方，组织教育、工商、财政、企业协会、工会的代表共同组成培训指导委会员，下设培训机构。培训指导委员会作为培训领域里的权威性指导机构，负责国家或本辖区内的培训管理、专业设置、培训质量评估、培训成绩考核、职业资格证书发放和被培训者的就业等工作。

2.多方筹措培训经费，确保职业培训的正常进行。为了从根本上解决培训经费不足问题，国家应加大对职业培训的财政拨款，建立职业培训专项基金制度。广泛动员社会力量，在企业、个人、海内外同胞中，进行各种形式的关爱下岗失业职工献爱心活动，借助社会力量解决培训资金的严重短缺问题。另外，动员大专院校和职业培训学校，利用各院校现有的设备和师资力量，免费培训下岗失业职工。改革失业保险金的使用方式，在现在失业保险金还较低的情况下，抽取5％～10％的失业保险金用于职业培训。随着我国经济的增长，还可在各类企业征收相当于职工工资总额0.5％～1％的培训费，作为专项基金的一部分，用于职工的培训。

（作者系中共焦作市委党校副教授）

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