河南省民间组织存在的问题及对策

□卜莲玉

内容提要：改革开放以来，河南省民间组织稳步发展，数量在增加，整体质量在提高，作用在不断发挥。但也存在着不少问题，这严重影响了民间组织健康有序发展。本文从我省民间组织的现状入手，着重分析其当前所存在的突出问题，在此基础上提出一些对策。这对于民间组织健康有序发展，三个文明建设和构建和谐社会，具有十分重要的理论意义和现实意义。

　　关键词：民间组织； 突出问题 ； 对策

　　作者简介：卜莲玉（1978－  ），女，江苏徐州人，中共焦作市委党校马列主义教研部教师。

从广义上讲，所谓民间组织是指非官方的按照一定的宗旨和系统建立起来并为实现其目标而形成的集体。它具有民间性、组织性和自发性等特征。而其形式包括：法律范围内登记和未登记的各类社会组织。而从中国目前政府文件认可的民间组织的范畴主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位。这一类民间组织从法律地位上是按照国务院的三个条例规定要求而登记。目前民间组织还未包括公益类事业单位，非营利性的公司以及未登记的非营利组织。

　　一、目前我省民间组织发展的现状

　　近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，我省各类民间组织得到了快速发展。据统计，截至2006年11月份，河南省各级民政部门共登记各类民间组织15400多个（社会团体7800多个、民办非企业单位7600多个、基金会24个），其中省级民间组织1249个（社会团体885个、民办非企业单位340个、基金会24个），省辖市级民间组织4890个（社会团体3210个、民办非企业单位1680个），县（市、区）级民间组织9261个（社会团体3705个、民办非企业单位5580个）。这些民间组织遍布全省城乡，其活动范围涉及社会发展和人民生活的各个领域，在我省经济、政治、文化、社会建设中发挥着越来越重要的作用，目前已成为构建社会主义和谐社会的一支重要力量。我省的民间组织虽得到了一定的发展，但也存在着许多问题，如民间组织发展整体结构不够优化；少数民间组织法制观念淡薄，内部管理制度不完善，自律机制不健全，民主建设不到位，管理监督工作滞后等问题。这些都严重影响了民间组织的健康有序发展。所以，如何确保我省民间组织健康有序发展，使其为三个文明建设和构建和谐社会作出贡献，已成为摆在我省党和政府面前的一个需要认真解决的重大课题。

      二、我省民间组织存在的突出问题

      第一，大多数民间组织过分依赖于党政权力机关，“官办”色彩太重缺少独立性和自主性。正如前面所指出的，政府主导和官民双重性是中国公民社会的显著特点，但对于许多民间组织来说，“官”的色彩过重而“民”的色彩太轻。例如，农村和城市街道的村委会、居委会、团支部、妇代会、民兵营、计生协会、治保会、调解会等组织在相当程度上依赖于基层党支部和乡镇党政机关。这些组织的成立及其内部的活动都在党支部和乡镇政府的直接管制之下，它们一般都应向党支部报告甚至请示工作，其领导人和主要骨干基本上都是中共党员，都要接受村党支部的领导。其他民间组织如行业协会和商会也存在着类似的现象，某个城市的商会干脆将其主要的工作任务概括成“听、跟、走”三个字。即“听邓小平的话，跟以胡锦涛为核心的党中央走，走有中国特色的社会主义道路”。

      第二，民间组织遵纪守法意识不强，有法不依、无法可依现象较为普遍。非法民间组织和民间组织违法行为时有发生。少数民间组织随意超出章程规定的业务范围，从事违法活动。个别社团未经登记，擅自成立。特别是还有一定数量的民办学校、幼儿园、医院、体育俱乐部等民办非企业单位，至今未到民政部门登记，疏于管理，存在着严重的信用危机和安全隐患。

      第三，民间组织自律机制和诚信机制不够健全。我省少数民间组织法制观念淡薄，内部管理制度不完善，自律机制不健全，民主建设不到位，有的缺乏社会公益、社会责任、社会服务、社会诚信和自觉接受监督意识，且有不当营利行为，社会形象差，公信不高。表现在：民间组织内部管理不规范，活动不正常。有的民间组织理事会、常务理事会长期不开会，不讨论民间组织事务；有的社团没有固定办公场所，无经费，无专职工作人员，有的社团不遵守社团变更制度，迁址后不到登记管理机关登记备案；服务意识、竞争意识、改革意识不强，等等。

　　第四，民主政治建设不到位，家长制现象较为突出。我省目前的民间组织大多数民主建设比较薄弱。具体表现为以下几个方面：首先，民间组织内部缺乏民主管理机制，领导人包括会长、理事长、秘书长等一般由主管单位提名，民主选举只是走走形式。理事长形同虚设，许多理事既不参与组织的日常事务管理，也不参与重大事务的决策，这完全违背了组建组织的初衷。章程中规定的会员权利和义务只是“官样文章”，没有实际意义。其次，民间组织受政府管理模式的影响，容易造成高度集权，家长制现象较为突出，重大事项并不召开会员大会或会员代表大会表决。

　　以上问题存在的主要原因：一是领导对民间组织管理工作重视不到位；二是法规政策不完备，民间组织管理工作缺乏充分的法规依据；三是民间组织管理体制不健全。

三、我省民间组织法制化、制度化建设的对策

按照党的十六届六中全会提出“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用"的要求，结合河南省民间组织的发展现状，在加强和完善社会管理工作中，如何做好民间组织发展与管理工作，发挥民间组织积极作用，应围绕政府与民间组织的互动，从转变思想观念、落实管理方针、改革管理体制、加强自律诚信建设等方面，研究和制定民间组织发展与管理工作的对策。

　　（一）突出培育发展重点，构建有利于和谐社会建设和经济发展的民间组织体系。要着眼于当前经济社会发展实际和构建和谐社会建设的需要，在对民间组织的发展趋势和合理布局进行前瞻性研究的基础上，制定民间组织发展的中长期规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划，确定培育发展的重点，增强民间组织设置的科学性。一是适应我国加入世贸组织和经济市场化的需要，着力规范发展行业协会。加快政社分开步伐，增强行业协会承接政府部门转变职能后所剥离的行业管理和事务性工作的能力。二是适应我国社会管理重心从单位转向社区和各种利益群体、以及社会管理与社会服务主体多元的要求，从构建和谐社会的目标出发，着力培育发展社区和公益性民间组织。积极探索使民间组织进入社区、各类公益民间组织全面覆盖社会生活的新的发展途径，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型民间组织的发展。三是适应解决"三农"问题的需要，加强对农村专业经济协会的培育发展工作。要争取各级党委、政府的支持，积极协调有关部门制定对农村专业经济协会优惠扶持的政策法规，并探索简化登记办法，逐步规范和完善监管体制，促进协会快速发展。四是适应国际合作交流的需要，加强对境外非政府组织在豫活动的监控和管理。

　　（二）重视法规体系建设，营造良好的民间组织发展环境。民间组织法规建设对于完善民间组织管理体制，规范民间组织健康发展具有决定性作用。一是解决思想观念问题。重点解决好领导和社会对民间组织在加强社会管理、提高公共服务水平中的重要作用，以及对民间组织法律地位的认识障碍，营造一个支持民间组织发展与管理工作的良好氛围。二是抓紧制定、完善相关法规。按照分类管理原则，从实际出发，分别制定培育发展行业协会、农村专业经济协会、社区和公益性民间组织，以及加快行业协会承接政府部门转变职能后所剥离的行业管理职能等规章制度和指导性意见，明确各类民间组织的性质和职能，推进政社分开。制定优惠或鼓励性政策，提倡政府向民间组织购买服务，制定和完善民间组织税收及从业人员的人事、工资、福利、职称、医疗、养老等基本保障政策，增强民间组织对优秀人才的吸引力，提高民间组织的生存和发展能力。三是进一步明确和规范业务主管单位的职责，强化双重管理体制。通过完善相关法律法规，明确确定不同类别民间组织的业务主管单位，并使业务主管单位的职责、权限制度化，确保其履行对该领域民间组织的监管职责，从而解决许多民间组织因找不到业务主管单位而无法登记的尴尬和对民间组织监管不力的现象。

　　（三）深化制体改革，创新民间组织登记管理模式。一是创新双重管理体制。目前，宜通过采取分类指导的办法，在一些基层和社区、公益性民间组织中实行由民政单一管理制度的试点，并逐步取消行政许可，实行备案制；对行业协会不具体确定业务主管单位，实行民政主管业务归口的管理办法。对一些社科类、专业性社会团体和民办学校、医院等行业特点明显的民办非企业单位，则仍沿用双重管理体制。二是加强登记监管力量。根据当前民间组织数量增加和规模扩张的实际，应抓紧提高登记管理机关的规格，充实加强登记管理力量，增设执法监察工作机构，保证必要的工作经费和配套的现代化设备，确保有效的执法监督。三是完善社会监督和评估机制。建立健全以县区民间组织登记管理机关为中心，乡镇（街道）、村（居委会）共同参与的民间组织监督网络，形成基础广泛、上下联动、反应迅速的社会监督机制。同时组建民间组织评估机构，并建立相应的评估指标体系，对民间组织进行责任和绩效评估。

　　（四）加强民间组织能力和诚信建设，促进民间组织健康发展。一是抓好培训工作。通过组织各种业务培训和实行专职人员社会工作师资格考核认定制度，着力提高民间组织的可持续发展能力、自我管理能力、开展活动能力、社会参与能力和竞争能力，提高民间组织工作人员的政治业务素质。二是扩大自律诚信建设活动范围。通过认真总结近两年来民办非企业单位自律与诚信建设活动的经验，完善以"诚信"为重点的信息披露和失信惩罚制度，抓好全省社会团体的自律与诚信建设活动，全面增强民间组织运作的透明度、诚信度和公信力。三是建立健全互律机制。鼓励民间组织通过必要的行业规范与公共道德来加强彼此之间的交流、合作与互相监督，促进民间组织之间的相互联系、相互制约与共同发展。

                    责任编辑  任耀杰